Acht Jahre dauerte die politische Auseinandersetzung um die sogenannten Notstandsgesetze, deren erster Entwurf im September 1960 dem Bundestag vorgelegt wurde. Vor dem Hintergrund einer rückwärtsgewandten Bedrohungsanalyse ging es im Kern um den Einsatz der Bundeswehr im sogenannten inneren Notstandsfall. Kaum verabschiedet, erwiesen sich die Notstandsgesetze als unhandliches Instrument für das innenpolitische Krisenmanagement der 70er und 80er Jahre.

Vorgeschichte
Anders, als die Gegner der Notstandsgesetze in den 1960er Jahren behaupteten, die von einer bewussten Entscheidung der Mütter und Väter des Grundgesetzes gegen entsprechende Notstandsartikel in der Verfassung vom Mai 1949 sprachen, herrschte bereits in der verfassunggebenden Versammlung - dem Parlamentarischen Rat - weitgehend Konsens, dass zur innenpolitischen Sicherung des künftigen Staates militärische Machtmittel unverzichtbar seien.

Hintergrund war die Einschätzung, dass in der Nachkriegszeit "Zustände wie nach 1918 in noch stärkerem Maße" die Lage bestimmt hätten, so Walter Menzel, zeitweiliger NRW-Innenminister und der zentrale innenpolitische Sprecher der SPD im Parlamentarischen Rat. Und mit ihm bedauerte Berlins Vertreter im Parlamentarischen Rat, Ernst Reuter, dass die künftige Republik auf das "Militär als Klammer des Reiches" verzichten müsse. Noch war nicht absehbar, dass wenige Jahre später die westlichen Besatzungsmächte lizenzierten und beförderten, was ihnen 1948/49 noch zu heikel schien: militärische Machtmittel in bundesdeutscher Hand. Vielmehr gingen die westlichen Besatzungsmächte bei der Genehmigung des Grundgesetzes sogar so weit, Artikel 91 GG (in der Fassung vom Mai 1949) - den "unechten Notstandsartikel", wie er von Verfassungsrechtlern bezeichnet wurde -, zunächst außer Kraft zu setzen.

Der Einmarsch nordkoreanischer Truppen in Südkorea Juli 1950, der im Vergleich zur Bundesrepublik weit stärkere Aufbau paramilitärischer Polizeitruppen in der SBZ/ dann DDR wie insgesamt die eskalierende Ost-West-Konfrontation veränderten schnell das politische Klima. Im Juli 1950 genehmigten die Westmächte den Aufbau von 10.000 Mann kasernierter Bereitschaftspolizei der Länder, 1951 kamen 10.000 Mann Bundesgrenzschutz hinzu. Anfang 1952 verfügte die Bundesrepublik über knapp 20.000 Polizei"soldaten", - die DDR bereits über 50.000 Mann kasernierter Polizeitruppenverbände.

1953 beschloss der Bundestag die Verstärkung des Bundesgrenzschutzes auf 20.000 Mann, davon 19.000 kaserniert, bewaffnet und ausgebildet als leichte Infanterie. Mit Gründung der Bundeswehr 1955/56 war die eine Aufgabe des BGS - seine Funktion als Kaderschmiede für die künftige Wehrmacht - erfüllt. Als Formation von "Notstandssoldaten" - wie es die Gewerkschaft der Polizei formulierte - blieb der BGS bis Ende der sechziger Jahre erhalten. Die 1968 verabschiedeten Notstandsgesetze leiteten seine Metamorphose zur heutigen "Polizei des Bundes" ein. Zuvor waren BGS und Bereitschaftspolizei mehr als ein Jahrzehnt ins Manöver gezogen, um im Industriegebiet um Wolfsburg oder Hamburg unter dem Einsatz von Granatwerfern zu üben, wie man Fabriken stürmt. Auf diesem Polster von ca. 30.000 Mann Notstandssoldaten ruhend konnte man sich mit Notstandsgesetzen Zeit lassen, bis die politische Erregung über die Wiederaufrüstung und die Wehrpflicht nachgelassen hatte. Bezugspunkte der Notstandsgesetze waren, wie die Manöverszenarien von BGS und Bereitschaftspolizei ausweisen, offene Bürgerkriegssituationen wie der Hamburger und der mitteldeutsche Aufstand in den 1920er Jahren.

Das Gesetzgebungsverfahren 1960 bis 1968
Seit Gründung der Bundeswehr wurde in den Ministerien an Notstandsgesetzen gearbeitet. Einzig die Furcht vor der politischen Sprengkraft dieses Themas führte dazu, dass erst 1960 Bundesinnenminister Schröder (CDU) den ersten Entwurf verfassungsändernder Notstandsgesetze im Bundestag einbrachte. Die Entscheidung über den konkreten Inhalt wie Zeitpunkt der Verabschiedung stand und fiel mit der Haltung der SPD. Sie wurde von drei Aspekten bestimmt:

• Zum ersten von der Furcht vor einer "sozialistenfreien" Polizei (ein Wort Kurt Schumachers) respektive Exekutive,
• zum zweiten von einer anderen Bewertung der Gewerkschaften, als sie durch die FDP oder CDU/ CSU und den von diesen Parteien vertretenen gesellschaftlichen Kräften erfolgte.
• Während CDU/CSU und FDP in den Gewerkschaften eine potentielle Gefahr sahen und deswegen die Notstandsgesetze sich potentiell auch gegen die Gewerkschaften richten sollten, begriffen SPD-Vertreter die Gewerkschaften als innenpolitischen Ordnungsfaktor - neben der Polizei und der Bundeswehr - wie es der innenpolitische Sprecher der SPD, Friedrich Schäfer, im Mai 1963 auf einer Polizei-Arbeitstagung der ÖTV ausdrückte.
• Schließlich gab es zum dritten unter Sozialdemokraten historisch gewachsene Vorbehalte gegen das Militär als sozialistenfreie Kaste.

Die Auseinandersetzungen um den Einsatz der Bundeswehr gegen Teile der eigenen Bevölkerung im sogenannten inneren Notstandsfall und die dafür festzulegenden verfassungsrechtlichen Verfahren und Schwellen wurden und blieben die Kernfrage der politischen Auseinandersetzung.

Wie wenig es aber in prinzipiellen Fragen eine Differenz gab, zeigt sich darin, dass es für die SPD genausowenig eine funktionale Differenz zwischen Polizei und Militär gab wie für die konservativen Kräfte. Beide Apparate wurden innerhalb eines Kontinuums innerstaatlicher Gewaltfähigkeit verortet, so dass sich auch keine prinzipiellen Grenzen des Gewalteinsatzes gegen die eigenen Bürger aus unterschiedlichen Funktionen von Militär und Polizei ableiten ließen, sondern nur taktische Differenzen in Abhängigkeit insbesondere von der militärischen Stärke der Polizei. Hamburgs damaliger Innensenator, Helmut Schmidt (SPD), argumentierte etwa, dass derjenige, der eine Polizei fordere, die entmilitarisiert sei und ihre militärischen Waffen abgeben solle, für den Einsatz der Bundeswehr im inneren Notstandsfall votieren müsse.

Aus der Aufgabenbestimmung der Polizei heraus gab es jedenfalls auch für Sozialdemokraten keine immanenten Schranken polizeilichen Gewalteinsatzes gegenüber der Bevölkerung. Ganz so weit wie konservative Juristen, die auch noch den Atombombeneinsatz als letztes der letzten Gewaltmittel innerstaatlicher Bestandsgarantie durchdeklinierten, gingen Sozialdemokraten allerdings nicht. Dazu bestand auch kein Anlass. Die bereits von der SPD in den 1950er Jahren dem BGS (und der Bereitschaftspolizei) zugebilligten Granatwerfer, leichte Kanonen, Handgranaten, Panzerfäuste und Maschinengewehre hätten wohl in der Tat für jeden nur denkbaren inneren Notstandsfall ausgereicht.

Nachdem sich die SPD mit ihrer prinzipiellen Zustimmung zu den Notstandsgesetzen Ende 1966 in die Regierungsverantwortung als Juniorpartner der CDU/CSU eingekauft hatte, standen die Gegner der Notstandsgesetze auf verlorenem Posten. Insbesondere die Ergänzungen zu Art. 9 (Sicherung des Streikrechts, sofern Arbeitskämpfe "zur Wahrung und Förderung der Arbeits- und Wirtschaftsbedingungen" dienen) und die Postulierung eines sog. Widerstandsrechts in Art. 20, Abs. 4 zielten erfolgreich darauf ab, dem Widerspruch der Gewerkschaften gegen die Notstandsgesetze entgegenzutreten und sie aus der Phalanx der Notstandsgegner herauszubrechen.

Während es im Verlaufe des achtjährigen Streits gegen die Notstandsgesetze zu einer hoffnungsträchtigen Zusammenarbeit zwischen einer außerparlamentarischen Opposition und den Gewerkschaften gekommen war, erwies sich dieses Bündnis in letzter Konsequenz als brüchig. Die Appelle der im Kuratorium "Notstand der Demokratie" zusammengeschlossenen Notstands-Gegner an die Gewerkschaften, die drohende Verabschiedung der Notstandsgesetze im Mai 1968 durch einen Generalstreik zu verhindern, blieben ohne Gehör. Die Gewerkschaften zogen sich aus dem "Kuratorium" zurück und beendeten demonstrativ die jahrelange Zusammenarbeit von Gewerkschaften und außerparlamentarischer Opposition im Streit gegen die Notstandsgesetze. Vom DGB abgelehnt wurde der Vorschlag einer gemeinsamen Zentralkundgebung am 11. Mai, so dass es zu zwei Kundgebungen kam: dem Sternmarsch des "Kuratoriums" nach Bonn mit einer Teilnehmerzahl zwischen 30-70.000 und einer DGB-Kundgebung mit ca. 15.000 Teilnehmern in Dortmund.

Resümee
Die den Notstandsgesetzen unterliegende Konstruktion der grundsätzlichen Trennung von Normal- und Ausnahmelage mit zeitlich befristeten Ausnahmeregelungen sowie die hohen Einsatzvoraussetzungen für die Verkündung des inneren Notstandsfalles machten aus diesem Gesetzespaket ein unhandliches Instrument, um es für das innenpolitische Krisenmanagement der 70er und 80er Jahre zu nutzen. Zudem nahm eine neue Generation von Denkern und Lenkern innere Sicherheitspolitik von der den Notstandsgesetzen zugrundliegenden Vorstellung Abschied, dass künftige gesellschaftspolitische Auseinandersetzungen sich in den aus der Weimarer Republik bekannten Formen des offenen bewaffneten Aufstands von Arbeitermassen wiederholen könnten.

So nimmt es nicht wunder, dass 1977/78 deutsche Staatsrechtslehrer (Böckenförde, Eschenburg, v. Winterfeld) die Antiquiertheit der Notstandsgesetze von 68 beklagten und neue, zeitgemäße Notstandsbefugnisse forderten.

Modern und "zukunftsweisend" an den Notstandsgesetzen des Jahres 1968 für den kommenden Schnüffelstaat der 70er und 80er Jahre war einzig die Änderung des Art. 10 GG, d.h. die Zulässigkeit der Post- und Telefonkontrolle durch die Geheimdienste als deren alltägliche Praxis, verbunden mit der Preisgabe der Rechtsweggarantie.

Daneben gab es einen externen Effekt, der direkt auf die politische Alltagssituation der kommenden Jahrzehnte durchschlug. Nachdem die Bundeswehr mit ihrem Waffenarsenal nun auch verfassungsrechtlich zum innerstaatlichen Gewaltsockel hinzugekommen war, konnten die Bereitschaftspolizeien der Länder und der Bundesgrenzschutz umgerüstet werden. Sie verloren nach und nach Granatwerfer und Handgranaten, die Bereitschaftspolizei ihre Maschinengewehre, der BGS seine leichten Kanonen, um sie gegen CN-Gas und Wasserwerfer, Knüppel und Schutzschilder für die "Polizei der Volksbewegungen" einzutauschen. Optimiert wurde ihre Fähigkeit, unterhalb der Drohung mit physischer Vernichtung Konformität einzubleuen.