Die Rahmenbedingungen für multilaterale Sicherheitspolitik und multilaterale Rüstungskontrollverhandlungen haben sich seit dem Ende des Ost-West-Konfliktes fast kontinuierlich verschlechtert. Das hat viele Ursachen. Mit der Überwindung des globalen Ost-West-Gegensatzes und dem Wegfall der ihr innewohnenden militärischen Bedrohung, haben die nationalen Sicherheitsinteressen der Einzelstaaten deutlich an Bedeutung gewonnen.

Gleichzeitig hat der politische Druck, sich international auf sicherheitspolitische Kompromisse verständigen zu müssen, spürbar abgenommen. Größere Regionalmächte - wie z. B. China und Indien - nutzen diesen neuen Spielraum, um ihre manchmal egoistischen Sicherheitsinteressen zu befördern. Hinzu kommt der wirtschaftliche und militärische Machtgewinn der USA nach dem Ende des Ost-West-Konfliktes, der den dort ohnehin vorhandenen Unilateralismus zum Nachteil der UN verstärkt hat. Die wachsende innenpolitische Orientierung des US-Kongress trug gemeinsam mit seiner republikanischen Mehrheit kräftig zu diesem Trend bei. Die Ratifizierung von multilateral ausgehandelten Rüstungskontrollabkommen ist daher in den letzten Jahren im US-Kongress immer schwieriger geworden. Immerhin konnte aber die US-Regierung die ihr wichtigen Rüstungskontrollabkommen (Flankendokument zum KSE-Vertrag und Chemiewaffenkonvention) trotz mancher mit dem Vertragszweck kaum zu vereinbarenden Auflagen durch das US-Parlament bringen.
 

In Russland gestaltet sich die Lage noch schwieriger. Einerseits besteht dort ein steigendes Interesse an Rüstungskontrolle, um angesichts des eigenen Niedergangs die wachsende militärische Macht (NATO-Erweiterung) der wirtschaftlich überlegenen westlichen Staaten einzuhegen. Andererseits steht sich hier Russland selbst im Wege, weil es schon seit Jahren wichtige Rüstungskontrollabkommen - wie den START II- und Open Sky-Vertrag - nicht ratifiziert. Gründe dafür sind, dass ein Teil der russischen Eliten noch sehr viel stärker als im Westen in den Kategorien des Kalten Krieges denkt und die kommunistisch und nationalistisch orientierte Mehrheit in der Duma, die Ratifikation dieser Verträge bewusst für den Machtkampf zwischen Parlament und Regierung instrumentiert.

Die jüngsten Bemühungen der neuen russischen Regierung unter Primakow wenigstens endlich den START-Vertrag von der Duma ratifizieren zu lassen, wurden durch das einseitige Vorgehen der USA und Großbritanniens in der Irak-Krise, bei der beide Länder den UN-Sicherheitsrat übergingen, leider vorerst zunichte gemacht. Aufgrund der wachsenden politischen Differenzen zwischen den USA und Russland fällt den Europäern mehr Verantwortung für den Erfolg der konventionellen Rüstungskontrolle zu. Sie können ihr nur gerecht werden, wenn sie gemeinsam eine sich zunehmend hegemonial gebärdende USA einbinden und sie auf Kompromisspositionen verpflichten, die wenigsten für einen Teil der russischen Eliten akzeptabel sind. Umgekehrt haben aber auch die Europäer nur dann genügend politischen Handlungspielraum, wenn Russland zu seinen rüstungskontrollpolitischen Verpflichtungen steht und vor allem die Duma die Ratifikation wichtiger Rüstungskontrollverträge nicht länger blockiert.

KSE-Anpassung
Grundlage der KSE-Anpassungsverhandlungen bildet das Ende 1996 verabschiedete Mandat. Danach soll das noch auf dem alten Bündnisansatz beruhende Vertragswerk an die inzwischen geänderten sicherheitspolitischen Rahmenbedingungen angepasst und eine Benachteiligung Russlands durch die NATO-Erweiterung verhindert werden. Basis für die Überarbeitung des KSE-Vertrages bildet dabei die Erhaltung des militärischen Status Quo. Es geht folglich weniger um neue Abrüstungsschritte, sondern vielmehr um den Entwurf eines völlig neuen Beschränkungskonzepts. Dieses soll einerseits der NATO ausreichende militärische Flexibilität garantieren, aber auch noch den Einzelstaaten genügend militärische Stabilität bieten.

Im Grundsatz hat man sich schon im Juli 1997 darauf geeinigt, die alte Blockstruktur abzuschaffen und durch ein neues System von nationalen und territorialen Beschränkungen zu ersetzen (siehe auch Graphik). Nationale Obergrenzen beschränken die Waffen eines Staates im gesamten Anwendungsgebiet und territoriale Obergrenzen legen fest, wieviel Waffen (einschließlich Stationierungstruppen) auf dem Territorium eines Staates oder einer territorialen Einheit (Kaliningrad) sich befinden dürfen. Erst im Zusammenwirken beider Begrenzungsarten entsteht militärische Stabilität.
 

Zuvor schon hatten die NATO-Staaten im Zusammenhang mit der NATO-Erweiterung am 14. März 1997 zur Beruhigung Russlands erklärt, keine bedeutsamen Streitkräfte in den neuen Beitrittsstaaten stationieren zu wollen und zusätzlich eine Festschreibung der neuen territorialen Obergrenzen für die Staaten angeboten, die zwischen der alten NATO und Russland liegen. Inzwischen haben die Bündnisstaaten versichert, dass diese Stationierungszurückhaltung sich auch auf die Luftstreitkräfte erstreckt.

Das neue nationalstaatliche Begrenzungskonzept ist sehr viel rigider als das bisherige bündnisbezogene. Viele Staaten hatten daher anfangs Schwierigkeiten, es zu akzeptieren. Es benötigt deshalb auch einen neuen Flexibilitätsmechanismus, der regelt, mit wie vielen Waffen die neuen territorialen Obergrenzen zeitweise wann überschritten werden dürfen. In der NATO-Russland-Grundakte im Mai 1997 kam man überein, dies bei Manövern, in Krisensituationen und bei UN- oder OSZE-Blauhelmmissionen zu erlauben. Zwar hat man sich inzwischen auf einen Basiswert (153 Panzer, 243 gepanzerte Kampffahrzeuge und 140 Artilleriesysteme) für temporäre Stationierungen verständigt, die vom Westen vorgeschlagene Außerordentliche Temporäre Stationierung mit 459 Panzern, 723 gepanzerten Kampffahrzeugen und 420 Artilleriesystemen bereitet jedoch Schwierigkeiten. Russland lehnt sie in dieser Höhe ab, solange es möglich ist, dieses Recht gleichzeitig in direkt benachbarten Staaten zu beanspruchen, weil dies zu einer destabilisierenden Streitkräftekonzentration führen könnte. Dagegen wollen vor allem die US-Streitkräfte dieses Recht so wenig wie möglich angetastet wissen.

Neben der Flexibilitätsfrage gibt es noch zwei bis drei weitere zentrale Felder in den Verhandlung. Offen ist zum einem, wie der Stabilitätsmechanismus zwischen der sich erweiternden NATO und Russland letztlich aussehen soll. Da die drei Beitrittsstaaten vermutlich Ende März 1999 der NATO beitreten werden, bedarf es ergänzender Übergangsregeln (vorläufige Anwendung bestimmter Abmachungen) für den Zeitraum bis die Verhandlungen abgeschlossen werden und der neue Vertrag in Kraft tritt. Ein weiteres zentrales Problem wird schließlich die Integration des Flankenregel in das neue Beschränkungskonzept werden. Russland möchte dies nutzen, um seine militärischen Handlungsmöglichkeiten an der Südflanke zu erweitern. Das stößt besonders in Aserbaidschan und in der Türkei auf Ablehnung. Ein möglicher Kompromiss könnte so aussehen, dass zwar Russland auf seinem eigenen Territorium mehr militärische Flexibilität erhält, dafür aber seine Stationierungstruppen endlich aus Moldawien abzieht und in den übrigen Kaukasusstaaten abbaut. Gerade bei der Lösung der Flankenfrage wird wieder viel vom politischen Engagement der USA abhängen. Angesichts dieser vielen offen Fragen, ist es ungewiss, ob die Verhandlungen bis zum OSZE-Gipfel im November 1999 erfolgreich abgeschlossen werden.
 

Wiener Dokument
Hier hat man im letzten Jahr viele Vorschläge zur Verbesserung des Wiener Dokumentes von 1994 gesammelt. Ein erstes Konsenspapier scheiterte jedoch im September 1998, weil die Vorstellungen zwischen den Staaten, die für militärisch signifikante Maßnahmen eintraten und denen, die diese noch nicht wollten, noch weit auseinandergingen. Deshalb wartet man auf entscheidende Fortschritte in den KSE-Verhandlungen, um die politischen Hürden bis zum nächsten OSZE-Gipfel in Istanbul zu überwinden.

Bedeutsam ist die Weiterentwicklung des Kapitel zwei, das für mehr Transparenz und Beobachtungsmöglichkeiten in Krisensituationen sorgen soll. Damit wird der neue Krisenmechanismus des KSE-Vertrages ergänzt. Auch zusätzliche Transparenzmaßnahmen und Beobachtungsmöglichkeiten für neue Stationierungstruppen und neue militärische Infrastruktur dienen diesem Zweck. Daneben geht es insbesondere auf russischen Wunsch auch um die Einbeziehung der Seestreitkräfte in die Vertrauens- und Sicherheitsbildende Maßnahmen. Dem stehen jedoch vor allem die großen westlichen Seemächte ablehnend gegenüber, weil sie das als Einstieg in operative Beschränkungen auf Hoher See fürchten. So wird es in einem Kompromiss zunächst wohl nur um zusätzliche vertrauens- und sicherheitsbildende Maßnahmen in Seehäfen gehen.