Krisen-und Konfliktprävention durch die UNO - Bilanz und Perspektiven

von Andreas Zumach
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"Die UNO" existiert nicht - eine Vorbemerkung

"Die UNO hat in Srebrenica versagt." "Die UNO ließ den Völkermord in Ruanda tatenlos zu". "Kritik der NATO an der Zurückhaltung der UNO gegenüber serbischer Aggression." Solche und ähnliche Sätze, in denen die UNO als eigenständiges Subjekt oder Objekt vorkommt, waren in den letzten elf Jahren seit Ende des Kalten Krieges Legion. In den Medien, in Reden von Politikern und Militärs wie in Texten und Debatten von Nichtregierungsorganisationen (NRO). Dabei kam "die UNO" in den allermeisten Fällen ihrer Erwähnung negativ weg.

Diese undifferenzierte, verschleiernde Sprache von "der UNO" erleichterte denjenigen das Geschäft, die ein Interesse an der Diskreditierung, Abwertung und Schwächung der einzigen globalen Institution hatten und haben und an der Aufwertung und Neulegitimierung der NATO und anderer Interessenallianzen. Deshalb sei noch einmal an eine Banalität erinnert: "DIE UNO" als ein eigenständig handlungsfähiges Subjekt existiert nicht. Die Institution der "Vereinten Vereinten" ist ein kompliziertes Geflecht aus inzwischen 189 Nationalstaaten. Die Interessen dieser Staaten sind oft sehr gegensätzlich, ihre politischen, wirtschaftlichen und militärischen Gewichte sowie die darauf beruhenden Einfluss- und Durchsetzungsmöglichkeiten sehr unterschiedlich.

Für jeden Beschluss "der UNO" seit ihrer Gründung vor 56 Jahren, für jedes Handeln oder Nichthandeln, jeden Erfolg und jedes Scheitern der Weltorganisation ließe sich jeweils analysieren und beschreiben, welche Interessen welcher Mitgliedsstaaten sich wie ausgewirkt haben. Das gilt auch für die bisherige Bilanz der UNO bei der Krisen- und Konfliktprävention (KKP) sowie für die Abschätzung künftiger Möglichkeiten und Entwicklungen.

Der Begriff "Krisen- und Konfliktprävention" wurde in der Friedens- und Konfliktforschung zwar schon in den 80er Jahren benutzt. Auf der Ebene nationalstaatlicher Regierungspolitik und der UNO spielte er jedoch damals noch keine Rolle. Andererseits gab es auch schon vor Ende des Kalten Krieges Handlungsfelder im UN-System (dieser Begriff umfasst die drei UNO-Zentralen in New York, Genf und Wien sowie die 32 Sonder- und Spezialorganisationen wie UNICEF, ILO, WHO, UNHCR), die sich inzwischen als "Krisen- und Konfliktprävention" bezeichnen ließen. In den Bereich nichtmilitärischer KKP- Instrumente fallen etwa die Aktivitäten der Weltgesundheitsorganisation (WHO) zur Unterstützung von Basisgesundheitsprogrammen in armen Ländern des Südens; die Förderung lokaler oder regionaler sozialökonomischer Strukturen durch das Entwicklungsprogramm der UNO (UNEP); oder die Hilfe der Internationalen Arbeitsbehörde (ILO) beim Aufbau und der Stärkung von Gewerkschaften.

Der überwiegende Anteil der Arbeit der 32 Sonder- und Spezialorganisationen bestand (und besteht auch weiterhin) jedoch aus der Reaktion auf bereits ausgebrochene und gewaltsam eskalierte Konflikte: humanitäre Arbeit etwa zur Betreuung von Flüchtlingen (UNO-Hochkommissariat für Flüchtlinge, UNHCR) oder zur Versorgung notleidender Zivilbevölkerung mit Nahrungsmitteln (Welternährungsprogramm, WFP) und anderen Hilfsgütern. Auch diese humanitären Anstrengungen hatten natürlich zum Teil eine präventive Wirkung, indem sie zu einer Entschärfung der Lage und zur Verhinderung neuer Konflikte beitrugen. Ähnliches ließe sich sagen für die - zum Teil erfolgreiche - Vermittlung durch UN-Sonderbeauftragte oder auch Generalsekretäre zwischen Konfliktparteien zwecks Beendigung bewaffneter Auseinandersetzungen und/oder der Herbeiführung politischer Lösungen (z.B. in den 70er und 80er Jahren u.a. in Zypern, Afghanistan, Namibia und im ersten Golfkrieg zwischen Irak und Iran.) Erfolge dieser Vermittungsbemühungen wurden jeweils möglich, wenn auch die beiden Großmächte USA und Sowjetunion daran ein Interesse hatten. Der Einsatz militärischer Instrumente durch die UNO erfolgte bis zum Ende des Kalten Krieges immer erst dann, wenn bereits ein bewaffneter Konflikt stattgefunden und (mit Ausnahme des Eingreifens von UNO-Truppen im Koreakrieg 1950) nachdem sich die Kriegsparteien zumindest auf einen Waffenstillstand geeinigt hatten. Unter dieser Voraussetzung und erst nach Zustimmung der Kriegsparteien beschloss der UNO-Sicherheitsrat zwischen 1947 und 1990 in 18 Fällen die Entsendung von Blauhelmtruppen. Ihre Aufgabe war die "Friedenserhaltung" (peacekeeping) - das heißt zumeist die Überwachung von Waffenstillstandslinien. Eine präventive Wirkung hatten (und haben) diese Einsätze, insofern sie den Wiederausbruch kriegerischer Auseinandersetzungen verhindern konnten - so zum Beispiel in Zypern, wo seit dem griechisch-türkischen Krieg vom Sommer 1974 rund 2.000 UNO-Blauhelme an der Waffenstillstandslinie stationiert sind. Kritiker wenden allerdings ein, gerade etwa in Zypern sei der Einsatz der UNO-Blauhelme inzwischen zum "Alibi" geworden, mit dem sich die "internationalen Gemeinschaft" des Drucks entledigt habe, nach einer politischen Lösung zur Überwindung der Teilung Zyperns zu suchen.

Ost-West-Konfrontation und kapitalistische Weltmarktordnung als Rahmenbedingungen
Viele der zwischenstaatlichen wie innerstaatlichen Krisen und Konflikte der Jahre 1945-1990 waren bedingt oder wurden zumindest verschärft durch die politische, ideologische und militärische Ost-West-Konfrontation sowie durch die wesentlich vom westlichen Norden geprägte und dominierte kapitalistische Weltmarktstruktur. Alle Anstrengungen der UNO zur Prävention oder Entschärfung dieser Krisen und Konflikte sowie zur Unterstützung von Konfliktopfern wurden durch diese beiden wesentlichen Parameter der damals herrschenden Weltordnung begrenzt und behindert. In den 60er und 70er Jahren gab es im Rahmen des UNO-Systems Versuche, zumindest einige der negativen Auswirkungen der kapitalistischen Weltmarktstrukturen auf die Länder des Südens abzuschwächen durch die Festlegung garantierter Mindest-Weltmarktpreise für die wichtigsten Exportprodukte dieser Staaten. Doch die entsprechenden Beschlüsse, die von der UNO-Organisation für Handel und Entwicklung (UNCTAD) und auch von der Generalversammlung in New York mit großer Mehrheit verabschiedet wurden, wurden von den Industriestaaten des Nordens torpediert. In den 80er Jahren wurden die UNCTAD, das UNO-Entwicklungsprogramm und andere Organisationen des UNO-Systems zunehmend geschwächt und entwertet, weil die Industriestaaten die Diskussionen und Entscheidungen über relevante Fragen der internationalen Handels-, Finanz-, Entwicklungs- und Sozialpolitik immer mehr in von ihnen dominierte Organisationen verlagerten (Weltbank, IWF, G-7 und GATT/WTO).

"Agenda für den Frieden"
Seit Ende des Kalten Krieges ist der Begriff der "Krisen- und Konfliktprävention" auch bei der UNO in aller Munde. Anfang 1992 legte der damalige Generalsekretär Boutros Boutros Ghali seine "Agenda für den Frieden" vor. Boutros Ghali beschrieb darin die gesamte Bandbreite der Kapazitäten und Instrumente zur Bearbeitung von Konflikten, über die die UNO seiner Meinung nach verfügen sollte: von der Früherkennung und Frühwarnung über die Prävention und die diplomatische Vermittlung bis hin zur Nachsorge für Opfer eines bewaffneten Konfliktes. Der weit überwiegende Teil der "Agenda für den Frieden" befasst sich mit den nichtmilitärischen Instrumenten zur Bearbeitung von Konflikten. Aber Boutros Ghali behandelt in der "Agenda" auch den Fall, wo nichtmilitärische Instrumente versagt haben bei der Prävention, Deeskalation und Befriedung von Konflikten, und wo - wie etwa im Frühjar 1994 in Ruanda - ein Völkermord oder andere schwere Menschenrechtsverletzungen unmittelbar bevorstehen oder schon begonnen haben. Zur Verhinderung dieses Völkermordes sollte die UNO von ihren Mitgliedsstaaten mit ausreichenden Zwangsmitteln ausgestattet werden in Form schnell, und ohne lange Verzögerung einsetzbarer UNO-Militärverbände oder zumindest robuster Polizeitruppen, forderte Boutros Ghali. Im Idealfall sollte die UNO über ständige militärische oder polizeiliche Einsatzkräfte unter dem Kommando des Sicherheitsrates verfügen, damit im konkreten Bedarfsfall die benötigten Einsatzkräfte nicht immer erst mühsam und mit großer Zeitverzögerung bei den Mitgliedsstaaten erbettelt werden müssen. Mit der "Agenda für den Frieden" vom Mai 1992 wollte der UNO-Generalsekretär die Mitgliedsstaaten dazu bewegen, die Weltorganisation auf dem Feld der Konfliktbearbeitung mit zivilen wie mit militärischen Mitteln handlungsfähig und fit zumachen für die Herausforderungen nach Ende des Kalten Krieges. Näher definiert wurden diese Herausforderungen auf den sieben Weltkonferenzen der UNO in den Jahren 1992 bis 96. Insbesonders bei der UNCED 1992 in Rio de Janeiro war mit der Festlegung auf die beiden Schwerpunkte Umwelt und Entwicklung ein gleichgewichtiges Interesse der Staaten des Nordens wie des Südens garantiert. Es gelang nicht nur eine sehr weitgehende Verständigung auf den Zusammenhang zwischen konfliktauslösenden Umwelt- und Entwicklungsproblemen. Verabschiedet wurden auch konkrete politische Absichtserklärungen sowie das Aktionsprogramm "Agenda 21" mit der Selbstverpflichtung zur Bekämpfung der globalen Erwärmung. Dieser Beschluss bildete die Grundlage für die Klimakonferenzen der folgenden Jahre, auf denen schließlich verbindliche Ziele und Zeitpläne zur Reduktion von Treibhausgas-Emmissionen vereinbart wurden. Auch die UNO-Konferenzen zu Menschenrechten (Wien 1993), Bevölkerungsfragen (Kairo 1994), Frauen (Peking 1995), Soziales (Kopenhagen 1995), Wohnen und Stadtentwicklung (Istanbul 96) und Ernährung (Rom 96) erbrachten überwiegend konsensuale Problemanalysen sowie zumindest teilweise Beschlüsse für konfliktpräventives Handeln - allerdings immer nur im Rahmen der kapitalistischen Weltmarktordnung. In Frage gestellt wurde diese Ordnung lediglich von einigen Teilnehmerstaaten der Konferenz in Rom beim Streit um die Ursachen des Hungers und die erforderlichen Voraussetzungen für seine dauerhafte Überwindung.

Stillstand und Rollback
Seit Ende 90er Jahre ist ein Stillstand und zum Teil ein Rollback hinter die Ergebnisse der sieben UNO- Konferenzen zu beobachten. Den politischen Absichtserklärungen sind bislang - außer beim Thema Klimaschutz - keine verbindlichen Umsetzungsbeschlüsse gefolgt - weder im multilateralen UNO-Rahmen noch auf Ebene der einzelnen Nationalstaaten. Und auch beim Klimaschutz sind die bis zur Kyoto-Konferenz von 1997 immerhin erzielten Vereinbarungen durch die Ausstiegsentscheidung der Bush-Administration inzwischen erheblich in Frage gestellt. Nachdem Washington keine Bereitschaft zeigt, diese Entscheidung zu korrigieren, hat inzwischen auch in anderen Staaten eine Erosion der Unterstützung für die Kyoto-Vereinbarung begonnen.

Darüber hinaus verringern Mitgliedsstaaten ihre Unterstützung für die UNO gerade auch in solchen Aufgabenbereichen der Prävention und Entschärfung von Konflikten, die auf den Weltkonferenzen als prioritär diskutiert wurden. Insbesonders die reichen Industriestaaten Westeuropas (mit Ausnahme der Skandinavier) und Nordamerikas haben in den letzten Jahren ihre Zuschüsse für das UNO-Entwicklungsprogramm, das Welternährungsprogramm oder das Hochkommissariat für Flüchtlinge (UNHCR) massiv gekürzt.

Das Genfer Menschenrechtshochkommissariat der UNO ist auch acht Jahre nach der Wiener Konferenz und trotz inzwischen deutlich gestiegener Anforderungen aus aller Welt noch immer völlig unterfinanziert. Parallell zu dem Roll-Back hinter die Beschlüsse der UNO-Konferenzen haben sich in den meisten Länder des Südens in den letzten Jahren die sozio-öknomischen Bedingungen infolge der Globalisierung weiter verschlechtert und ökologische Krisen zugespitzt. Ein ähnliches Schicksal wie die Beschlüsse der großen UNO-Konferenzen erfuhr Boutros Ghalis "Agenda für den Frieden". An einer Umsetzung der darin enthaltenen Vorschläge zur Schaffung und Stärkung ziviler Instrumente der Konfliktbearbeitung hatten insbesondere die NATO-Staaten kein ausreichendes Interesse. Dasselbe gilt für die militärischen Instrumente. Die von Boutros Ghali geforderte Schaffung ständiger, schnell einsetzbarer Militär- oder robuster Polizeiverbände der UNO wird von den NATO-Staaten (wie auch von anderen UNO-Mitgliedern) strikt abgelehnt. Ersatzweise verfolgt die Peacekeeping-Abteilung der New Yorker UNO-Zentrale seit Mitte der 90er Jahre das Konzept sogenannter "standby forces". Nach diesem Konzept sollen Mitgliedsstaaten in Vereinbarungen mit der UNO-Zentrale grundsätzlich die Bereitstellung bestimmer militärischer Kontingente (z.B. eine Infanterieienheit aus Polen, ein Feldlazarett aus Belgien, eine Funkbrigade aus Australien) zusagen, die dann im konkreten Bedarfsfall angefordert werden können.

Zwar haben inzwischen rund 90 Regierungen entsprechende Vereinbarungen mit der UNO-Zentrale getroffen. Doch enthalten all diese Vereinbarungen den Vorbehalt der Regierungen, im konkreten Bedarfsfall die Überlassung der militärischen Kontingente an die UNO doch noch verweigern zu können. Damit ist die Handlungsfähigkeit der UNO nur auf dem Papier gestärkt, nicht aber in der Praxis.

Die NATO verfolgte seit Anfang der 90er Jahre - die damals oft hinter anderslautender Rhetorik versteckte Absicht - statt der Handlungsfähigkeit der UNO die eigene Existenz neu zu legitimieren und ihre Befugnisse auszuweiten. Etwa zur gleichen Zeit, als der UNO-Generalsekretär seine "Agenda für den Frieden" vorlegte, begann innerhalb der NATO eine interne Diskussion über das künftige Verhältnis der westlichen Militärallianz zur UNO. Sie endete 1993 mit der Absegnung eines - bis heute geheimen - Dokuments des Militärausschusses ("MC 327") durch die Außen-und Verteidigungsminister. In dem Dokument legte die NATO detailliert ihre Bedingungen fest für eine künftige Kooperation mit der UNO. Danach ist die NATO grundsätzlich bereit, Aufträge des UNO-Sicherheitsrates für militärische Missionen zu übernehmen - allerdings nur, wenn diese Aufträge auch im nationalen Eigeninteresse der NATO-Staaten liegen.

Die NATO besteht auf dem alleinigen operativen Kommando über eine ihr vom UNO-Sicherheitsrat übertragene Mission; die NATO ist nicht bereit, Erkenntnisse über eine Konfliktregion, die sie durch ihre Aufklärungsinstrumente (Satelliten, Geheimdienste etc.) gewonnen hat, an die UNO weiterzugeben; die NATO behält sich die Entscheidung vor, einen Auftrag des Sicherheitsrates für eine friedenserhaltende Mission (peacekeeping) notfalls zu eskalieren hin zu friedenserzwingenden Maßnahmen; und schließlich will die NATO darüber entscheiden, wann eine Mission, die sie im Auftrag des UNO-Sicherheitsrates übernommen hat, beendet wird. Mit den NATO-geführten internationalen Truppen in Bosnien-Herzegowina (seit Januar 96) und im Kosovo (seit Juli 99) wurde dieses Konzept in die Praxis umgesetzt. Darüber hinaus hat die NATO im Frühjahr 1999 ohne Mandatierung durch den UNO-Sicherheitsrat einen Luftkrieg gegen Jugoslawien geführt. Zugleich schrieb sie sich in ihre auf dem Washingtoner Gipfel vom April 99 verabschiedeten neuen Strategie ausdrücklich das Recht zu, auch künftig notfalls ohne ein Mandat des UNO-Sicherheitsrates militärisch zu intervenieren zwecks "Sicherung von Frieden und Stabilität" in der "euroatlantischen Region". Dieser Begriff wurde von der NATO bis heute nicht definiert. Es ist davon auszugehen, dass die NATO-Strategen damit mindestens den Raum zwischen der Ostküste der USA bis zum Ural meinen, möglicherweise sogar bis Wladivostok.

Die UNO als kleineres Übel
Sollte die UNO überhaupt eine stärkere, ja gar die zentrale Rolle bei der Krisen-und Konfliktprävention spielen? Ist dies aus antimilitaristischer Sicht überhaupt wünschenswert? Die UNO ist keine auch nur annähernd perfekte Institution. Aber sie ist - als einzige globale Institution - im Vergleich zu allen anderen denkbaren Akteuren (NATO, EU oder andere Interessenallianzen von Nationalstaaten) schlicht das geringste Übel. Mehr ist nicht zu haben. Ob die UNO künftig eine stärkere Rolle bei der Krisen- und Konfliktprävention spielen wird, hängt weniger von einer Umsetzung der viel diskutierten, überfälligen institutionellen und politischen Reformen der Institution ab. Entscheidend wird sein, ob sich das Lager der reichen Industriestaaten des Nordens nicht nur rhetorisch, sondern auch im praktischen Handeln stärker differenziert, als bislang. Wird sich der rücksichtslose, globalisierte und mit militärischen Mitteln abgesicherte Raubtier-Kapitalismus, den derzeit am ausgeprägtesten die USA praktizieren, vollends als Handlungsmaxime durchsetzen? Oder wird (in den EU-Staaten, in Japan, Kanada, Australien ...) die Einsicht politikbestimmend, dass die durch diesen Raubtier-Kapitalismus produzierten und verschärften Krisen und Konflikte vor allem im Süden immer stärker auch den Norden bedrohen, und dass gegen diese Bedrohung keine noch so raffinierte militärische Waffe schützen wird?

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