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Zu wenig, zu langsam, zu unverbindlich - Das neue Landminenprotokoll
von
Minenräumexperten haben die Pflicht zu Langsamkeit und Vorsicht. Zentimeterweise suchen sie den Erdboden nach den versteckten, vergrabenen und tödlichen Sprengkörpern ab. Geringes Arbeitstempo und pedantische Arbeitsweise sind für sie wichtiger als eine Lebensversicherung. Von den seit mehr als zwei Jahren laufenden Bemühungen der internationalen Staatengemeinschaft, ein schärferes Landminenprotokoll im Rahmen des UN-Waffenübereinkommens von 1980 auszuhandeln, wurde das Gegenteil erwartet: Ein Feuerwehreinsatz im humanitären Katastrophenschutz; schneller Fortschritt und rasche politische Lösungen, die zu weitgehenden Beschränkungen für die Produktion, die Verwendung und den Handel mit Landminen führen sollten. Doch die Diplomaten handelten, als wollten sie Minen räumen: Großer Zeitaufwand, geringste Fortschritt und viele unzureichende und zu unverbindliche Regelungen.
Die Chancen standen von Anfang an nicht zum Besten. Der Versuch der 55 Mitgliedsstaaten des UN-Waffenuebereinkommens, der weltweiten humanitären Katastrophe, die durch Landminen verursacht wird, endlich ein Ende zu bereiten, ist vorläufig gescheitert. Zwar ist es der Genfer Konferenz zur Überprüfung des Abkommens nach mehr als zwei Jahren, 5 Expertentreffen und zwei langen Verhandlungsrunden gelungen, im Konsens ein neues, schärferes Landminenprotokoll zu vereinbaren. Doch diese Übereinkunft ist weithin ungeeignet, zur Wurzel des Übels vorzudringen. Das neue Protokoll wird im günstigsten Fall das Anwachsen der globalen Minenplage verlangsamen, im ungünstigsten Fall wirkungslos verpuffen oder gar einer weltweiten Modernisierung zu neuen Minentypen Vorschub leisten. Ein weltweites Verbot aller Minen oder auch nur von Anti-Personenminen ist nicht erreicht worden - trotz des großen öffentlichen Drucks, trotz einer breiten internationalen Kampagne gegen Landminen, trotz der Appelle des UN-Generalsekretärs, des Internationalen Komitees vom Roten Kreuz, des Kinderhilfswerks der Vereinten Nationen und vieler hochrangiger Militärs. "Ich muss meine tiefe Enttäuschung registrieren, dass der gemachte Fortschritt bei dieser Konferenz so viel geringer ausfiel, als ich erwartet hatte", schimpfte UNO- Generalsekretär Boutros Butros-Gali.
Das Erreichte ist lehrreich im Blick auf die Unfähigkeit der internationalen Diplomatie, politische Antworten auf drängende, politisch-globale Probleme zu finden. Das neue Landminenprotokoll ist ein Minimalkonsens, ein Sammelsurium technisch-militärischer Lösungsansätze in Ermangelung politischen Willens. Was wurde im Kern erreicht? 1. Der Geltungsbereich des Landminenprotokolls wurde erweitert. Künftig soll das Protokoll nicht nur auf zwischenstaatliche Kriege, sondern auch auf innerstaatliche bewaffnete Konflikte angewandt werden. Eine wichtige Regelung, jedoch: Sie gilt nicht für innerstaatliche Konflikte, die sich in inneren Unruhen oder isolierten und sporadischen Gewaltakten entladen. In diesen bleibt der Landmineneinsatz unreglementiert. Ob ein bewaffneter Konflikt oder lediglich ein Konflikt gegeben ist, liegt im Ermessen der betroffenen Regierungen. 2. Besonders schwer auffindbare, nahezu metallose Anti-Personenminen werden verboten. Anti-Personenminen, die nach dem 1.1.1997 produziert werden, müssen so viel Metall enthalten, dass ihre magnetische Signatur der von mindestens 8 Gramm Eisen entspricht. Ältere Minen müssen abgeschafft oder nachgerüstet werden - binnen einer Übergangsfrist von sage und schreibe 9 Jahren. Metallfreie Panzerabwehrminen und andere Minentypen nicht verboten. 3. Fernverlegte Streuminen, die sich gegen Personen richten, müssen künftig mit Selbstzerstörungsmechanismen und Selbstdeaktivierungsmechanismen ausgestattet werden. Nach 30 Tagen müssen sich 90% der Minen selbst zerstört oder neutralisiert haben. Zusammen sollen beide Mechanismen garantieren, dass nach 120 Tagen lediglich noch jede 1000ste Mine scharf bleibt. Und wieder gilt eine Übergangsfrist von 9 Jahren. Der britische Minenräumexperte RäMcGrath bezweifelt, dass solche Zuverlässigkeitsraten überhaupt erreicht werden können. Er sieht in dem doppelten Sicherungsmechanismus "die Addition zweier fehlerbehafteter Technologien" verbunden mit der vagen Hoffnung, dann werde die Technik schon funktionieren. 4. Die Regeln für den Einsatz von Anti-Personenminen, die Be- und Überwachung von Minenfeldern, die Aufzeichnung ihrer Lage und die Bereitstellung von Informationen über verlegte Minen wurden durch viele Einzelvorschriften verfeinert und teilweise auch erheblich verbessert. Die erfahrungsgemäß komplizierte und zeitaufwendige Einhaltung der Regeln unter Gefechtsbedingungen dagegen dürfte genauso ungewiss bleiben wie die schon seit Jahren existierender laxerer Regeln. Verschärfte Regeln für den Einsatz von Panzerabwehrminen? - Weitestgehend Fehlanzeige. 5. Der Export von Minen darf nur noch an Staaten und staatlich autorisierte Stellen erfolgen; Anti-Personenminen sollen nur noch an Staaten geliefert werden, die dem Landminenprotokoll beigetreten sind. Kontrollen dieser Politik sind Sache der Nationalstaaten - eine neutrale Überprüfung findet nicht statt. 6. Jährliche Überpruefungstagungen der Vertragsstaaten sollen das Erreichte würdigen und künftige Überpruefungskonferenzen vorbereiten; die nächste ist für das Jahr 2001 geplant. Verifikationsmechanismen wurden für keine der neuen Regeln verein bart - Rüstungskontrollpolitik auf gut glauben, will sagen: Humanitäres Kriegvölkerrecht auf gut glauben. Die westlichen Industriestaaten versuchen, die Verantwortung für das magere Ergebnis nach Süden und Osten abzuschieben. Sie selbst seien zu einem völligen Verbot älterer und einfacher Anti-Personenminen bereit gewesen, aber Staaten aus der Dritten Welt wie Indien oder Pakistan und einige andere Länder wie China oder Russland seien gegen weitergehende Verbote. Doch ganz so strahlend weiß - wie mancher westliche Industriestaat es scheinen lassen möchte - ist auch die eigene Weste nicht. Im Kern waren es die westlichen Industriestaaten, die eine ausführliche Debatte über Restriktionen oder Verbote von Panzerabwehrminen, modernen High-Tech-Minen und Mehrzweckminen unterbunden haben. Indische Forderungen, ein vollständiges Verbot fernverlegbarer Minen zu diskutieren, wurden von den westlichen Industriestaaten konstant und kategorisch zurückgewiesen. Die Industriestaaten waren es, die in aller Stille - so enthüllte kürzlich das Internationale Komitee vom Roten Kreuz - den Entwurf des neuen Landminenprotokolls ihren eigenen militärischen Wünschen, technischen Möglichkeiten und Arsenalen immer wieder angepasst haben. Nur zwei Beispiele für viele: Großbritannien setzte durch, das als fernverlegbare Streuminen lediglich solche Minen gelten, die über mehr als 500 Meter Distanz verlegt werden. Der Grund: Die britischen Ranger-Streuminen können nicht mit einem Selbstzerstörungsmechanismus nachgerüstet werden. Die Definition für Anti-Personenminen, denen die meisten Verschärfungen gelten, wurde eingeengt. Zahl und Typen von Minen, die unter die neuen Regeln fallen, wurden damit deutlich eingeschränkt. Und wichtiger noch: Sie bleiben außen vor, wenn künftig über ein völliges Verbot von Anti-Personenminen gesprochen werden sollte. Nur ein Wort benötigten die militärisch-juristischen Sprachjongleure für diesen Schritt: Wurden früher jene Minen als Anti-Personenminen bezeichnet, die "so konstruiert sind, dass sie bei Anwesenheit, Nähe oder Berührung durch eine Person explodieren", so heißt es nun: "die hauptsächlich so konstruiert sind". Die Folge: Etliche Minentypen, die bislang als Anti-Personenminen eingestuft wurden oder werden konnten, fallen nicht länger in diese Kategorie, weil sie nicht hauptsächlich für den Einsatz gegen Menschen konstruiert wurden. Dabei geht es nach Angaben der Experten des Roten Kreuzes um folgende Typen: 1. Um Mehrzweck- und Splitterminen mit größerer Sprengkraft, die gegen ungeschützte sowie leicht gepanzerte Fahrzeuge und gegen das "Weichziel Mensch" eingesetzt werden können. 2. Um sogenannte Claymore-Minen, Sprengkörper mit gerichteter Wirkung. Sie werden außerdem durch Sonderbestimmungen über rückwärtig kontrollierbare oder mit Zeitzünder versehene "andere Sprenggegen stände" von einigen der neuen Beschränkungen ausgenommen. 3. Um Rollbahnminen, die vorrangig die Nutzung von Startbahnen durch Flugzeuge behindern sollen, mit ihrer Splitterwirkung aber auch gegen Menschen hoch effektiv sind. 4. Um sogenannte Hybrid-Minen, das sind Panzerabwehrminen oder Mehrzweckminen mit speziell konstruiertem, splitterbildendem Gehäuse, die Menschen verletzen oder töten sollen, wenn sie durch Personen ausgelöst werden. 5. Um Panzerabwehrminen, die mit besonderen Niedrigdruckzuendern auch - aber nicht hauptsächlich - als Anti-Personenminen eingesetzt werden können. 6. Und schließlich um die große Gruppe der Panzerabwehrminen, die mit einem Räum- oder Aufhebeschutz ausgestattet sind; diese explodieren, wenn sie bewegt, aus der Lage gebracht oder von Hand geräumt werden. All diese Minentypen sind nicht hauptsächlich zum Einsatz gegen Menschen konstruiert. Ihre tödliche oder verstümmelnde Wirkung ist aber ein zusätzlicher Effekt, der ihre Verwendbarkeit steigert und billigend in Kauf genommen, wenn nicht bei der Entwicklung bereits gewünscht wird. Die Experten des Roten Kreuzes warnten, solche Fragen als rechtliche oder theoretische Nebensache abzutun. Der Streit treffe den Kern der Verhandlungen. Definitorische Umgehungsversuche "könnten den Schutz der Zivilbevölkerung schwächen", statt ihn - gemäß des Auftrages der Konferenz - zu stärken. Die Warnung war vergeblich - das Interesse der Industriestaaten überwog, künftige Diskussionen über ein völliges Verbot von Anti-Personenminen durch eine enge Definition auf jene Minen zu beschränken, die viele dieser Staaten schon heute bereit sind zu verbieten. Das bundesdeutsche Beispiel verdeutlicht die Tragweite: Der ein seitige und bedingungslose Verzicht der Bundeswehr auf Anti-Personenminen geht wegen der Einbeziehung von Splitterminen mit gerichteter Wirkung, sogenannten Claymore-Minen (ca 33.000 DM-51 aus alten NVA-Beständen), deutlich weiter, als die Verbote und Teilverbote der meisten anderen Staaten. Dies ist erfreulich und sicher auch unter anderem dem erheblichen Druck der deutschen Öffentlichkeit geschuldet. Jedoch: Die Bundeswehr wird künftig ausschließlich über Minen verfügen, die durch die neue Definition prophylaktisch von weiteren Verbotsdiskussionen verschont werden sollen: Mehr als 90 Prozent der 1,6 Mio Panzerminen im Bestand der Bundeswehr verfügen über einen eingebauten Räum- oder Aufhebeschutz, der sie - im Blick auf die Wirkung - zu überdimensionierten Anti-Personenminen werden lassen kann. Für die wenigen deutschen Panzerminen, die nicht über solche Mechanismen verfügen, lagert die Bundeswehr separate Sprengkörper mit der gleichen Funktion. Die künftige Flächenverteidigungsmine der Bundeswehr soll ebenfalls mit einem Räum- und Aufhebeschutz ausgestattet werden; eine wesentliche Aufgabe dieser Mine wird es sein, gepanzerte Minenräumfahrzeuge zu zerstören. Der integrierte Räumschutz in Panzerabwehrminen und Flächenverteidigungsminen ersetzt die Anti-Personenminen der Bundeswehr in ihrer wichtigsten Aufgabe: Der Verhinderung der Räumung von Panzerabwehrminen. Hier liegt ein wesentlicher Grund für beides, den deutschen Verzicht auf Anti-Personenminen und den Wert, den das Bundesverteidigungsministerium auf die neue, enger gefasste Definition der Anti-Personenminen legt. Auf Basis westlicher Vorgaben wurden in Genf lediglich technische Lösungen für das politische Problem der weltweiten Verminung gesucht. Damit wurden die Verhandlungen von militärisch-technischen Fragestellungen dominiert: Wieviele Gramm Metall muss eine Mine künftig enthalten, um als detektierbar zu gelten? - Und wann beginnt die Zukunft?" "Wie zuverlässig müssen Selbstzerstörungsmechanismen künftig funktionieren? - Und wieder: Wann beginnt die Zukunft?" Schon diese Herangehensweise verleitete die Vertreter vieler Staaten, je ihre eigenen Landminentypen gegen Beschränkungen und Verbote zu verteidigen. Eine wesentliche Rolle spielte deshalb zudem jenes Glaubensbekenntnis aus Zeiten des Kalten Krieges, das auch in den Industriestaaten bis in den Herbst 1995 alle Diskussionen beherrschte: "Landminen besitzen einen militärisch Nutzen". Von Militärs bewertet, überwiegt der angenommene, potentielle, militärische Nutzen in aller Regel den humanitären Schaden, der durch diese Waffengattung verursacht wird. In dieser Frage ist aber auch ein anderes Urteil möglich. Das zeigen Studien des Internationalen Roten Kreuzes und des Londoner Centers for Defense Studies. Und dies zeigt wiederum auch das deutsche Beispiel. Kaum hatte Bundesverteidigungsminister Rühe politisch entschieden, dass die Bundeswehr Anti-Personenminen einseitig abschaffen werde, änderte sich die Bundeswehr- Sprachregelung: Anti-Personenminen, die noch Wochen zuvor für das Gefecht der verbundenen Waffen und das operative Konzept der Bundeswehr als "unverzichtbar" galten, wurden plötzlich überflüssig. Der Verzicht "kann militärisch verantwortet werden", hieß es aus der Pressestelle der Hardthöhe. "Der humanitäre Schaden dieser Waffen ist grösser als der militärische Nutzen", pflichtete der CDU-Abgeordnete Friedbert Pflüger bei. Zurück nach Genf: "Die nächste Überpruefungskonferenz dieses UN- Übereinkommens wird in fünf Jahren stattfinden. Wir schätzen, dass bis zum Jahre 2001 weitere 50.000 Menschen durch Landminen getötet und zusätzlich 80.000 durch diese Waffen verletzt werden", sagte UNO-Generalsekretär Gali nach Abschluss der Konferenz. Vielleicht wäre es in der Tat im Sinne einer politischen Lösung der Landminenkatastrophe für die Opfer der Minen besser, wenn die Überpruefungskonferenz für das Landminenprotokoll erneut ergebnislos vertagt worden wäre. In wenig mehr als einem halben Jahr haben nach dem Scheitern der ersten Wiener Verhandlungsrunde 1995 mehr Staaten auf mehr Minen und dies einseitig verzichtet, als es aufgrund des neuen Protokolls für die nächsten sechs Monate erwartet werden darf.
Die Weiterarbeit für ein Verbot aller Landminen steht nach den mageren Genfer Resultaten gleich vor mehreren Aufgaben: Im internationalen Kontext gilt es, trotz des neuen Protokolls möglichst viele Staaten zu weitergehenden einseitigen Schritten zu drängen und auf das weiter wachsende Minenproblem immer neu hinzuweisen. Der nationale und internationale Druck auf Politik und Militär - beide in puncto Landminen seit geraumer Zeit in der strategischen Defensive - darf nicht nachlassen. Die internationale Landminenkampagne sollte deshalb gerade nach den frustrierenden Erfahrungen jener nationalen Kampagnen, die sich in ihren Forderungen auf ein Verbot von Anti-Personenminen beschränkt haben, ein völliges Verbot aller Minentypen ins Auge fassen und damit ganz bewusst und deutlich technisch-militärischen Lösungen zugunsten einer rein politischen Lösung eine deutliche Absage erteilen. Im nationalen Rahmen gilt es, nunmehr auf ein Exportverbot, ein Produktionsverbot und ein Einsatzverbot auch für alle anderen Landminentypen hinzuarbeiten. Eine parlamentarische Mehrheit für zumindest einen weitergehenden Schritt - ein Exportverbot für Panzerabwehrminen - existiert schon heute, folgt man dem FDP- Abgeordneten Olaf Feldmann. Auch Staatsminister Schäfer aus dem Auswärtigen Amt deutete anlässlich der Bundestagsdebatte über den Bundeswehrverzicht auf Anti-Personenminen bereits an: "Es ist nicht der letzte Schritt. Es werden weitere Schritte folgen müssen." In der Tat: Auch Panzerabwehrminen tragen zur globalen Minenproblematik in erheblichem Umfang bei. Und: Selbst Panzerabwehrminen haben heute einen weit geringeren militärischen Nutzwert als gemeinhin aufgrund der überalterten Analysen und des Kriegsbildes aus Zeiten des Kalten Krieges angenommen. Zahlenmäßig weit überlegene gepanzerte gegnerische Armeen, die der Bundeswehr vermeintlich den Rückgriff auf Panzerminen unvermeidlich machen, werden in den kommenden Jahren auch in den Weiten östlich der deutschen Grenzen kaum auftauchen. Konfliktszenarien außerhalb des NATO-Gebietes sind kaum durch solch riesige Panzerarmeen gekennzeichnet und bei Einsätzen wie in Bosnien, sind Minen aller Art vor allem eine strategische Bedrohung, kaum aber von militärischem Nutzen. Wer, wenn nicht die militärisch starken Industriestaaten, könnte auf Landminen völlig verzichten. Die Bundesrepublik ist ein solcher Staat.