Minenräumexperten haben die Pflicht zu Langsamkeit und Vorsicht. Zentimeterweise suchen sie den Erdboden nach den versteckten, ver­grabenen und tödlichen Sprengkörpern ab. Geringes Arbeitstempo und pedantische Arbeitsweise sind für sie wichtiger als eine Lebensversi­cherung. Von den seit mehr als zwei Jahren laufenden Bemühungen der internationalen Staatengemeinschaft, ein schärferes Landminenpro­tokoll im Rahmen des UN-Waffenübereinkommens von 1980 auszu­handeln, wurde das Gegenteil erwartet: Ein Feuerwehreinsatz im huma­nitären Katastrophenschutz; schneller Fortschritt und rasche politische Lösungen, die zu weitgehenden Beschränkungen für die Produktion, die Verwendung und den Handel mit Landminen führen sollten. Doch die Diplomaten handelten, als wollten sie Minen räumen: Großer Zeit­aufwand, geringste Fortschritt und viele unzureichende und zu unver­bindliche Regelungen.

Die Chancen standen von Anfang an nicht zum Besten. Der Versuch der 55 Mitgliedsstaaten des UN-Waffenue­bereinkommens, der weltweiten huma­nitären Katastrophe, die durch Landmi­nen verursacht wird, endlich ein Ende zu bereiten, ist vorläufig gescheitert. Zwar ist es der Genfer Konferenz zur Überprüfung des Abkommens nach mehr als zwei Jahren, 5 Expertentreffen und zwei langen Verhandlungsrunden gelungen, im Konsens ein neues, schär­feres Landminenprotokoll zu vereinba­ren. Doch diese Übereinkunft ist weit­hin ungeeignet, zur Wurzel des Übels vorzudringen. Das neue Protokoll wird im günstigsten Fall das Anwachsen der globalen Minenplage verlangsamen, im ungünstigsten Fall wirkungslos ver­puffen oder gar einer weltweiten Mo­dernisierung zu neuen Minentypen Vorschub leisten. Ein weltweites Verbot aller Minen oder auch nur von Anti-Per­sonenminen ist nicht erreicht worden - trotz des großen öffentlichen Drucks, trotz einer breiten internationalen Kam­pagne gegen Landminen, trotz der Appelle des UN-Generalsekretärs, des In­ternationalen Komitees vom Roten Kreuz, des Kinderhilfswerks der Ver­einten Nationen und vieler hochrangiger Militärs. "Ich muss meine tiefe Enttäu­schung registrieren, dass der gemachte Fortschritt bei dieser Konferenz so viel geringer ausfiel, als ich erwartet hatte", schimpfte UNO- Generalsekretär Bou­tros Butros-Gali.

Das Erreichte ist lehrreich im Blick auf die Unfähigkeit der internationalen Di­plomatie, politische Antworten auf drängende, politisch-globale Probleme zu finden. Das neue Landminenproto­koll ist ein Minimalkonsens, ein Sam­melsurium technisch-militärischer Lö­sungsansätze in Ermangelung politi­schen Willens. Was wurde im Kern er­reicht? 1. Der Geltungsbereich des Landminenprotokolls wurde erweitert. Künftig soll das Protokoll nicht nur auf zwischenstaatliche Kriege, sondern auch auf innerstaatliche bewaffnete Konflikte angewandt werden. Eine wichtige Re­gelung, jedoch: Sie gilt nicht für inner­staatliche Konflikte, die sich in inneren Unruhen oder isolierten und sporadi­schen Gewaltakten entladen. In diesen bleibt der Landmineneinsatz unregle­mentiert. Ob ein bewaffneter Konflikt oder lediglich ein Konflikt gegeben ist, liegt im Ermessen der betroffenen Re­gierungen. 2. Besonders schwer auf­findbare, nahezu metallose Anti-Perso­nenminen werden verboten. Anti-Per­sonenminen, die nach dem 1.1.1997 produziert werden, müssen so viel Me­tall enthalten, dass ihre magnetische Si­gnatur der von mindestens 8 Gramm Ei­sen entspricht. Ältere Minen müssen abgeschafft oder nachgerüstet werden - binnen einer Übergangsfrist von sage und schreibe 9 Jahren. Metallfreie Pan­zerabwehrminen und andere Minenty­pen nicht verboten. 3. Fernverlegte Streuminen, die sich gegen Personen richten, müssen künftig mit Selbstzerstörungsmechanismen und Selbst­deaktivierungsmechanismen ausgestat­tet werden. Nach 30 Tagen müssen sich 90% der Minen selbst zerstört oder neutralisiert haben. Zusammen sollen beide Mechanismen garantieren, dass nach 120 Tagen lediglich noch jede 1000ste Mine scharf bleibt. Und wieder gilt eine Übergangsfrist von 9 Jahren. Der britische Minenräumexperte RäMcGrath bezweifelt, dass solche Zu­verlässigkeitsraten überhaupt erreicht werden können. Er sieht in dem dop­pelten Sicherungsmechanismus "die Addition zweier fehlerbehafteter Technologien" verbunden mit der vagen Hoffnung, dann werde die Technik schon funktionieren. 4. Die Regeln für den Einsatz von Anti-Personenminen, die Be- und Überwachung von Minen­feldern, die Aufzeichnung ihrer Lage und die Bereitstellung von Informatio­nen über verlegte Minen wurden durch viele Einzelvorschriften verfeinert und teilweise auch erheblich verbessert. Die erfahrungsgemäß komplizierte und zeitaufwendige Einhaltung der Regeln unter Gefechtsbedingungen dagegen dürfte genauso ungewiss bleiben wie die schon seit Jahren existierender laxerer Regeln. Verschärfte Regeln für den Einsatz von Panzerabwehrminen? - Weitestgehend Fehlanzeige. 5. Der Ex­port von Minen darf nur noch an Staaten und staatlich autorisierte Stellen erfol­gen; Anti-Personenminen sollen nur noch an Staaten geliefert werden, die dem Landminenprotokoll beigetreten sind. Kontrollen dieser Politik sind Sa­che der Nationalstaaten - eine neutrale Überprüfung findet nicht statt. 6. Jährliche Überpruefungstagungen der Vertragsstaaten sollen das Erreichte würdigen und künftige Überpruefungs­konferenzen vorbereiten; die nächste ist für das Jahr 2001 geplant. Verifikationsmechanismen wurden für keine der neuen Regeln verein bart - Rüstungs­kontrollpolitik auf gut glauben, will sa­gen: Humanitäres Kriegvölkerrecht auf gut glauben. Die westlichen Industrie­staaten versuchen, die Verantwortung für das magere Ergebnis nach Süden und Osten abzuschieben. Sie selbst seien zu einem völligen Verbot älterer und einfacher Anti-Personenminen be­reit gewesen, aber Staaten aus der Drit­ten Welt wie Indien oder Pakistan und einige andere Länder wie China oder Russland seien gegen weitergehende Verbote. Doch ganz so strahlend weiß - wie mancher westliche Industriestaat es scheinen lassen möchte - ist auch die ei­gene Weste nicht. Im Kern waren es die westlichen Industriestaaten, die eine ausführliche Debatte über Restriktio­nen oder Verbote von Panzerabwehrmi­nen, modernen High-Tech-Minen und Mehrzweckminen unterbunden haben. Indische Forderungen, ein vollständiges Verbot fernverlegbarer Minen zu disku­tieren, wurden von den westlichen Indu­striestaaten konstant und kategorisch zurückgewiesen. Die Industriestaaten wa­ren es, die in aller Stille - so enthüllte kürzlich das Internationale Komitee vom Roten Kreuz - den Entwurf des neuen Landminenprotokolls ihren eige­nen militärischen Wünschen, techni­schen Möglichkeiten und Arsenalen immer wieder angepasst haben. Nur zwei Beispiele für viele: Großbritannien setzte durch, das als fernverlegbare Streuminen lediglich solche Minen gelten, die über mehr als 500 Meter Distanz verlegt werden. Der Grund: Die britischen Ranger-Streuminen können nicht mit einem Selbstzerstörungsme­chanismus nachgerüstet werden. Die Definition für Anti-Personenminen, denen die meisten Verschärfungen gel­ten, wurde eingeengt. Zahl und Typen von Minen, die unter die neuen Regeln fallen, wurden damit deutlich einge­schränkt. Und wichtiger noch: Sie blei­ben außen vor, wenn künftig über ein völliges Verbot von Anti-Personenmi­nen gesprochen werden sollte. Nur ein Wort benötigten die militärisch-juristi­schen Sprachjongleure für diesen Schritt: Wurden früher jene Minen als Anti-Personenminen bezeichnet, die "so konstruiert sind, dass sie bei Anwesen­heit, Nähe oder Berührung durch eine Person explodieren", so heißt es nun: "die hauptsächlich so konstruiert sind". Die Folge: Etliche Minentypen, die bis­lang als Anti-Personenminen eingestuft wurden oder werden konnten, fallen nicht länger in diese Kategorie, weil sie nicht hauptsächlich für den Einsatz gegen Menschen konstruiert wurden. Da­bei geht es nach Angaben der Experten des Roten Kreuzes um folgende Typen: 1. Um Mehrzweck- und Splitterminen mit größerer Sprengkraft, die gegen ungeschützte sowie leicht gepanzerte Fahrzeuge und gegen das "Weichziel Mensch" eingesetzt werden können. 2. Um sogenannte Claymore-Minen, Sprengkörper mit gerichteter Wirkung. Sie werden außerdem durch Sonderbe­stimmungen über rückwärtig kontrol­lierbare oder mit Zeitzünder versehene "andere Sprenggegen stände" von eini­gen der neuen Beschränkungen ausge­nommen. 3. Um Rollbahnminen, die vorrangig die Nutzung von Startbahnen durch Flugzeuge behindern sollen, mit ihrer Splitterwirkung aber auch gegen Menschen hoch effektiv sind. 4. Um so­genannte Hybrid-Minen, das sind Pan­zerabwehrminen oder Mehrzweckminen mit speziell konstruiertem, splitterbil­dendem Gehäuse, die Menschen verlet­zen oder töten sollen, wenn sie durch Personen ausgelöst werden. 5. Um Panzerabwehrminen, die mit besonderen Niedrigdruckzuendern auch - aber nicht hauptsächlich - als Anti-Personenminen eingesetzt werden können. 6. Und schließlich um die große Gruppe der Panzerabwehrminen, die mit einem Räum- oder Aufhebeschutz ausgestattet sind; diese explodieren, wenn sie be­wegt, aus der Lage gebracht oder von Hand geräumt werden. All diese Minentypen sind nicht hauptsächlich zum Einsatz gegen Menschen konstruiert. Ihre tödliche oder verstümmelnde Wir­kung ist aber ein zusätzlicher Effekt, der ihre Verwendbarkeit steigert und billi­gend in Kauf genommen, wenn nicht bei der Entwicklung bereits gewünscht wird. Die Experten des Roten Kreuzes warnten, solche Fragen als rechtliche oder theoretische Nebensache abzutun. Der Streit treffe den Kern der Verhand­lungen. Definitorische Umgehungsver­suche "könnten den Schutz der Zivilbe­völkerung schwächen", statt ihn - gemäß des Auftrages der Konferenz - zu stärken. Die Warnung war vergeblich - das Interesse der Industriestaaten überwog, künftige Diskussionen über ein völliges Verbot von Anti-Personen­minen durch eine enge Definition auf jene Minen zu beschränken, die viele dieser Staaten schon heute bereit sind zu verbieten. Das bundesdeutsche Beispiel verdeutlicht die Tragweite: Der ein sei­tige und bedingungslose Verzicht der Bundeswehr auf Anti-Personenminen geht wegen der Einbeziehung von Splitterminen mit gerichteter Wirkung, sogenannten Claymore-Minen (ca 33.000 DM-51 aus alten NVA-Bestän­den), deutlich weiter, als die Verbote und Teilverbote der meisten anderen Staaten. Dies ist erfreulich und sicher auch unter anderem dem erheblichen Druck der deutschen Öffentlichkeit ge­schuldet. Jedoch: Die Bundeswehr wird künftig ausschließlich über Minen verfügen, die durch die neue Definition prophylaktisch von weiteren Verbots­diskussionen verschont werden sollen: Mehr als 90 Prozent der 1,6 Mio Pan­zerminen im Bestand der Bundeswehr verfügen über einen eingebauten Räum- oder Aufhebeschutz, der sie - im Blick auf die Wirkung - zu überdimen­sionierten Anti-Personenminen werden lassen kann. Für die wenigen deut­schen Panzerminen, die nicht über sol­che Mechanismen verfügen, lagert die Bundeswehr separate Sprengkörper mit der gleichen Funktion. Die künftige Flächenverteidigungsmine der Bundes­wehr soll ebenfalls mit einem Räum- und Aufhebeschutz ausgestattet wer­den; eine wesentliche Aufgabe dieser Mine wird es sein, gepanzerte Minenräumfahrzeuge zu zerstören. Der inte­grierte Räumschutz in Panzerabwehrmi­nen und Flächenverteidigungsminen er­setzt die Anti-Personenminen der Bun­deswehr in ihrer wichtigsten Aufgabe: Der Verhinderung der Räumung von Panzerabwehrminen. Hier liegt ein we­sentlicher Grund für beides, den deut­schen Verzicht auf Anti-Personenminen und den Wert, den das Bundesverteidi­gungsministerium auf die neue, enger gefasste Definition der Anti-Personen­minen legt. Auf Basis westlicher Vor­gaben wurden in Genf lediglich techni­sche Lösungen für das politische Pro­blem der weltweiten Verminung gesucht. Damit wurden die Verhandlungen von militärisch-technischen Fragestel­lungen dominiert: Wieviele Gramm Metall muss eine Mine künftig enthal­ten, um als detektierbar zu gelten? - Und wann beginnt die Zukunft?" "Wie zu­verlässig müssen Selbstzerstörungsme­chanismen künftig funktionieren? - Und wieder: Wann beginnt die Zu­kunft?" Schon diese Herangehensweise verleitete die Vertreter vieler Staaten, je ihre eigenen Landminentypen gegen Beschränkungen und Verbote zu vertei­digen. Eine wesentliche Rolle spielte deshalb zudem jenes Glaubensbekennt­nis aus Zeiten des Kalten Krieges, das auch in den Industriestaaten bis in den Herbst 1995 alle Diskussionen be­herrschte: "Landminen besitzen einen militärisch Nutzen". Von Militärs be­wertet, überwiegt der angenommene, potentielle, militärische Nutzen in aller Regel den humanitären Schaden, der durch diese Waffengattung verursacht wird. In dieser Frage ist aber auch ein anderes Urteil möglich. Das zeigen Stu­dien des Internationalen Roten Kreuzes und des Londoner Centers for Defense Studies. Und dies zeigt wiederum auch das deutsche Beispiel. Kaum hatte Bun­desverteidigungsminister Rühe poli­tisch entschieden, dass die Bundeswehr Anti-Personenminen einseitig abschaf­fen werde, änderte sich die Bundes­wehr- Sprachregelung: Anti-Personen­minen, die noch Wochen zuvor für das Gefecht der verbundenen Waffen und das operative Konzept der Bundeswehr als "unverzichtbar" galten, wurden plötzlich überflüssig. Der Verzicht "kann militärisch verantwortet werden", hieß es aus der Pressestelle der Hardt­höhe. "Der humanitäre Schaden dieser Waffen ist grösser als der militärische Nutzen", pflichtete der CDU-Abgeord­nete Friedbert Pflüger bei. Zurück nach Genf: "Die nächste Überprue­fungskonferenz dieses UN- Überein­kommens wird in fünf Jahren stattfin­den. Wir schätzen, dass bis zum Jahre 2001 weitere 50.000 Menschen durch Landminen getötet und zusätzlich 80.000 durch diese Waffen verletzt werden", sagte UNO-Generalsekretär Gali nach Abschluss der Konferenz. Vielleicht wäre es in der Tat im Sinne einer politischen Lösung der Landmi­nenkatastrophe für die Opfer der Mi­nen besser, wenn die Überpruefungs­konferenz für das Landminenprotokoll erneut ergebnislos vertagt worden wäre. In wenig mehr als einem halben Jahr haben nach dem Scheitern der ersten Wiener Verhandlungsrunde 1995 mehr Staaten auf mehr Minen und dies ein­seitig verzichtet, als es aufgrund des neuen Protokolls für die nächsten sechs Monate erwartet werden darf.

Die Weiterarbeit für ein Verbot aller Landminen steht nach den mageren Genfer Resultaten gleich vor mehreren Aufgaben: Im internationalen Kontext gilt es, trotz des neuen Protokolls mög­lichst viele Staaten zu weitergehenden einseitigen Schritten zu drängen und auf das weiter wachsende Minenproblem immer neu hinzuweisen. Der nationale und internationale Druck auf Politik und Militär - beide in puncto Landminen seit geraumer Zeit in der strategischen De­fensive - darf nicht nachlassen. Die in­ternationale Landminenkampagne sollte deshalb gerade nach den frustrierenden Erfahrungen jener nationalen Kampa­gnen, die sich in ihren Forderungen auf ein Verbot von Anti-Personenminen be­schränkt haben, ein völliges Verbot aller Minentypen ins Auge fassen und damit ganz bewusst und deutlich technisch-militärischen Lösungen zugunsten einer rein politischen Lösung eine deutliche Absage erteilen. Im nationalen Rahmen gilt es, nunmehr auf ein Exportverbot, ein Produktionsverbot und ein Einsatz­verbot auch für alle anderen Landminentypen hinzuarbeiten. Eine parla­mentarische Mehrheit für zumindest einen weitergehenden Schritt - ein Ex­portverbot für Panzerabwehrminen - existiert schon heute, folgt man dem FDP- Abgeordneten Olaf Feldmann. Auch Staatsminister Schäfer aus dem Auswärtigen Amt deutete anlässlich der Bundestagsdebatte über den Bundeswehrverzicht auf Anti-Personenminen bereits an: "Es ist nicht der letzte Schritt. Es werden weitere Schritte fol­gen müssen." In der Tat: Auch Panzer­abwehrminen tragen zur globalen Mi­nenproblematik in erheblichem Umfang bei. Und: Selbst Panzerabwehrminen haben heute einen weit geringeren mili­tärischen Nutzwert als gemeinhin auf­grund der überalterten Analysen und des Kriegsbildes aus Zeiten des Kalten Krieges angenommen. Zahlenmäßig weit überlegene gepanzerte gegneri­sche Armeen, die der Bundeswehr ver­meintlich den Rückgriff auf Panzermi­nen unvermeidlich machen, werden in den kommenden Jahren auch in den Weiten östlich der deutschen Grenzen kaum auftauchen. Konfliktszenarien außerhalb des NATO-Gebietes sind kaum durch solch riesige Panzerarmeen gekennzeichnet und bei Einsätzen wie in Bosnien, sind Minen aller Art vor allem eine strategische Bedrohung, kaum aber von militärischem Nutzen. Wer, wenn nicht die militärisch starken Industrie­staaten, könnte auf Landminen völlig verzichten. Die Bundesrepublik ist ein solcher Staat.