Einleitung

Rechtspolitische Fragen sind im internationalen Bereich Gundfragen des Zusammenlebens der Völker, ähnlich wie innenpolitisch, um eine Formulierung von Willy Brandt aufzugreifen, "rechtspolitische Fragen (..) Grundfragen des Zusammenlebens im freiheitlich-demokratischen Rechtsstaat (sind). Sie zu erörtern ist nicht nur nützlich, sondern not­wendig. Ebenso wie die Demokratie lebt auch die Rechtspolitik von un­abhängigem Gedankenaustausch." (1)

Zunächst wird es nützlich sein, zu ver­gegenwärtigen, was wir unter Völker­recht und dessen Institutionen verstehen wollen. Dan Diner definiert: "Völkerrecht stellt den Zusammenhang vorrechtlicher, vor allem zwischenstaatlicher Verkehrsformen im Rahmen der Weltgesellschaft dar." (2) Diese Definition fällt vom Gegenstand her notwendig kompliziert aus: es geht um einen Zusammenhang, und zwar von Verkehrsformen, fürwahr kaum etwas, was an Institutionen denken läßt. Licht­blick ist in dieser Definition der Flucht­punkt, die "Weltgesellschaft". Von die­ser her, der "one world", soll im Folgenden argumentiert werden.

Dies aus Gründen. Das neuere Völker­recht hat die attraktive Eigenschaft, nicht lediglich seine herkömmlichen Subjekte, die Staaten, und diese werden durch ihre Regierungen vertreten, anzu­sprechen, sondern aufgrund des grund­legenden Rechtsprinzips seiner Allge­meinheit sich auch an jeden zu richten. Der Vorschlag steht, auch Individuen zu Subjekten des internationalen Rechts zu machen.

Die Dissidenten im vormaligen Ost­block haben dies subversiv zu nutzen gewusst, und sich listig auf Prinzipien der Schlussakte von Helsinki berufen, die die Machthaber im vormaligen Ost­block für wasserdicht hielten, etwa in Bezug auf Wahlen in ihren Staaten.

Rechtspolitik hat nach der großen Wende 1989/90 einen enormen Schub erfahren. Noch nie sind zu einem glei­chen Zeitpunkt in so vielen Staaten der Welt neue Verfassungen in der Konzep­tion, werden neue Rechtsordnungen in Mittel- und Osteuropa, in einer Anzahl asiatischer Staaten, nach dem Ende der Diktaturen auch in Lateinamerika gebil­det. Das - bislang wenig wirksame - Rechtssystem der Vereinten Nationen, besonders der Internationale Gerichts­hof, befindet sich urplötzlich in einer zügigen Phase weiterer Entwicklung. Davon wird gleich zu reden sein.

Zumindest begünstigt wird diese Ent­wicklung nicht nur durch die Neubil­dung von Recht in den genannten Län­dern, sondern auch durch die Entwick­lung von supranationalem Recht beson­ders in der Europäischen Union - was nicht nur für deren Rechtsraum im Bin­nenverhältnis Friedens(völker)recht bil­det, sondern darüber hinaus per Analo­gie Hinweise für die wirksame Neubil­dung supranationalen Rechts abgibt. Rechtspolitisch geht es derzeit darum, den breiten Schub nationaler Rechtsbil­dungen auch für die Fortbildung von Völkerrecht, Friedensvölkerrecht gezielt zu nutzen.

Wie entsteht Völkerrecht?

Was sind die Quellen der Rechtschöp­fung? Im nationalen Rahmen bekannt­lich der Gesetzgeber, die Legislative, das sind die Parlamente. Daneben fun­gieren als Rechtsquellen die Gerichte sowie - indem sie zitiert wird, mit berät, Konzepte vorschlägt - die Rechtswis­senschaft.

Das altbekannte Lamento, das auf inter­nationaler Bühne die direkten Entspre­chungen fehlen, daß es vor allem keinen Weltgesetzgeber gibt, allenfalls ein se­dimentiertes Völkergewohnheitsrecht, soll hier nicht wiederholt werden. Statt­dessen soll umgekehrt gefragt werden, wie die Institutionen des Völkerrechts vorangebracht werden können durch ge­zielte Nutzung der an zweiter und dritter Stelle genannten Quellen, internationale Gerichte sowie die Wissenschaft von der internationalen Politik und vom Völkerrecht.

Damit erfolgt indirekt zugleich eine Ab­sage. Es gibt verschiedentlich Versuche, Resolutionen der Vollversammlung der Vereinten Nationen zum Völkerrecht zu befördern, besonders durch Staaten der Dritten Welt. Die Mehrheitsverhältnisse erlauben hier die gezielte Vergabe ent­sprechender Etiketten. Die "Charta of Economic Rights and Duties" ist solch ein Beispiel. Aber die Vollversammlung der VN ist kein Parlament, ihre Be­schlüsse, auch wenn sie so genannt wer­den, lassen kein Recht entstehen. In der Friedensfrage braucht es schon tragfä­higere Brücken als derlei angeherrschte Setzungen.

Anders steht es mit dem Sicherheitsrat. Zwar hat dieser gleichermaßen keine Kompetenz, Recht zu setzen. Auch wenn der Sicherheitsrat die VN-Mit­glieder bindende Beschlüsse fasst, etwa seinerzeit das obligatorische Waffenem­bargo gegen Südafrika, setzt dieses Gremium kein Recht.

Andererseits gerät der Sicherheitsrat mit den verbindlichen Beschlüssen in eine rechtspolitisch interessante Zwischen­stellung. Solche Beschlüsse formal mit Verwaltungsakten gleichzusetzen und v.a. die Qualität der Einzelfallregelung zu betonen, d.h. die Verallgemeinerbar­keit solcher Beschlüsse zu bestreiten, führt nicht weiter. Dies erweist die neuere Entwicklung im Rechtsbereich der Vereinten Nationen, besonders die Resolution 808 vom 22.2.1993 die die Einrichtung des Den-Haag "Jugoslawien-Tribunals" beinhaltet.

Weiterungen

Von Seiten der Befürworter einer Stär­kung internationaler Rechtsinstitutionen wird bemängelt, gleichfalls zu recht, daß es sich bei der Resolution 808 um eine ad hoc-Lösung, ein Gericht handelt, welches an ein bestimmtes Geschehen, den Krieg im vormaligen Jugoslawien, gebunden ist. Das weckt Assoziationen an Sondergerichte und nährt Zweifel an dem für Recht so bedeutsamen Grund­satz der Allgemeinheit von Regelungen.

Der Einwand, es handele sich mit dem Jugoslawien-Tribunal lediglich um ein ad hoc-Gericht, trägt nicht. Erkennbar befinden sich die VN mit ihren Schritten derzeit in einer Zwischenphase. Es wird eine Verstetigung des internationalen Strafgerichtswesens geben. Vorschläge der meinungsbildenden International Law Commission weisen die Richtung hin auf eine Verstetigung dieser Ein­richtung. Ein internationales Gericht aus zwei Kammern, einer Ersten sowie einer Berufungsinstanz, wird den Kern bilden. Mittlerweile gibt es ein VN-Gefängnis sowie einzelne wichtige Festlegungen, etwa daß das Gericht nur Freiheitsstra­fen, nicht aber Todesurteile verhängen darf. Es wird aufregend bleiben, die Tä­tigkeit des Jugoslawien-Tribunals als Embryo eines künftigen ständigen inter­nationalen Strafgerichtshofes zu verfol­gen.

Das internationale Strafgericht stellt nur die Spitze einer breiteren Entwicklung dar, die sich als Versuch der mittelbaren Bildung von Völkerrecht zusammenfas­sen lassen. Diese mittelbaren Entwick­lungen sind rechtspolitisch weitaus breiter und bedeutsamer als der spekta­kuläre Fall des Strafgerichtshofes (im alltäglichen Rechtsverkehr bestimmen ja auch nicht Gerichte, sondern Rechtsre­geln den allgemeinen Verkehr). Solche Schritte sind gemäß der Charta unmit­telbar Aufgabe der Generalversamm­lung. Art. 13,1 bestimmt u.a." die fort­schreitende Entwicklung des Völker­rechts sowie seine Kodifizierung" als Tätigkeitsfeld dieses Gremiums. Der Wirtschafts- und Sozialausschuß (Art. 62,2) hat zudem das Mandat, "die Ach­tung und Verwirklichung der Men­schenrechte und Grundfreiheiten für alle zu fordern".

Wichtigstes Instrument der mittelbaren Rechtsentwicklung im völkerrechtlichen Bereich ist seit 1947 die International Law Commission, ein aus 34 renom­mierten Experten gebildetes Gremium. Diese war erfolgreich bestrebt, die "opinio iuris", gelehrte Rechtsauffas­sungen, vom Gewohnheitsrecht in Ver­tragssprache umzusetzen. Die großen internationalen Verträge über das See­recht, das diplomatische Recht, die Vertragsrechtskonvention und zuletzt die Rechtsentwicklung über Festland­sockel gehen ganz wesentlich auf Bei­träge der ILC zurück.

Besonders die Rechtsentwicklung zum Schutz der Menschenrechte ist neuer­dings geeignetes Beispiel, den mittelba­ren Weg der Bildung von wirksamen internationalen Institutionen im Völker­recht zu illustrieren. Zentrale Resolutio­nen der Vollversammlung haben we­sentliche Grundlagen zur Bekämpfung des Sklavenhandels und der internatio­nalen Prostitution gelegt. Solche beson­ders auf Vorstöße aus der Dritten Welt zurückgehenden Rechtsinitiativen über­formen nunmehr die Rechtssetzung in einer Vielzahl von Herkunftsländern. Die Wirkungen in Gesellschaften mit wenig ausgeprägten formalen Rechtssy­stemen oder in solchen Gesellschaften, die universale Wertvorstellungen über die Gleichberechtigung von Frauen oder die Rechtsstellung von Kindern nicht teilen, bleiben phänomenal, werden aber im deutschen Sprachraum vergleichs­weise wenig beachtet. Eine gewisse Un­übersichtlichkeit von Sonderausschüssen, die der Vollversammlung zuarbei­ten, trägt dazu bei, diese mittelbare Art der Rechtsbildung im internationalen Bereich einer allgemeinen Öffentlich­keit wenig transparent zu machen.

Einzuräumen ist, daß die in den vergan­genen beiden Jahrzehnten aufzeigbare Konkretisierung internationaler Recht­sentwicklung getragen wird von grund­sätzlichen Entwicklungen, die außer­halb der Reichweite von VN oder Re­gionalkörperschaften wie der EU wir­ken. Sie lassen sich unter dem neuer­dings strapazierten Sammelbegriff "Globalisierung" zusammenfassen. Un­ter Globalisierung ist in Anlehnung an Altvater/Mahnkopf v.a. der Prozess der vollständigen Herstellung des Welt­marktes zu verstehen, nicht nur auf den Warenmärkten, sondern auf allen Stufen der Güterproduktion, von der Forschung und Entwicklung über die Produktion bis hin zur Vermarktung und Entsor­gung. Die "global players", als welche sich nach Edzard Reuter die internatio­nalen Großunternehmen heute verste­hen, benötigen für ihre Strategien des "Worldwide sourcing" in allen diesen Phasen einen hinreichenden Rechtsrah­men, was die neuerliche Offenheit des Völkerrechts gegenüber Innovationen erheblich erklärt. Damit ist zugleich ge­sagt, daß Demokratisierung gewiss nicht das Hauptziel dieser neuen Entwicklung ist.

Friedens- und demokratiepolitisch ergibt sich somit die Aufgabe, diese grund­sätzliche Entwicklung so zu nutzen, daß ihr Erträge für die internationale Frie­denswahrung und die Förderung von Demokratie abzugewinnen sind. Als Beispiel dafür der folgende Vorschlag.

Einwände

In dieser Presse, in Deutschland etwa zusammengefasst in der ami (vgl. ami 4/96, M-1) mehren sich kritische Ein­zelhinweise, die diese Darstellung als womöglich zu optimistisch erscheinen lassen. Zu Recht wird die mangelhafte finanzielle Unterstützung der Tätigkeit des Tribunals thematisiert. Diesem geht es in dieser Hinsicht nicht besser als an­deren Einrichtungen. So wird - mut­maßlich zutreffend - berichtet, daß die VN-Sonderberichterstatterin für Verbre­chen in Srebrenica, die vormalige finni­sche Verteidigungsministerin Elisabeth Rehn, ihr Gehalt als Abgeordnete des Europaparlamentes verwendet, um ihr Team von elf MitarbeiterInnen im vor­maligen Jugoslawien zu finanzieren. Soll sagen die Kritik an der mangelnden Finanzzuweisung trifft, sie wird im Falle des Tribunals aber augenschein­lich durch das ungewöhnliche Engage­ment Beteiligter zumindest zum Teil ausgeglichen.

Zweitens wird auf Hindernisse im na­tionalen Recht verwiesen, Staatsbürger, auch wenn sie Kriegsverbrechen began­gen haben, auszuliefern, auch an das VN-Tribunal. Im Grundgesetz (Art. 16, 2) heißt es unzweideutig: "Kein Deut­scher darf an das Ausland ausgeliefert werden." So kann sich der der Kriegs­verbrechen bezichtigte vormalige Stabs­chef der bosnisch-kroatischen Armee, Thimor Blaskic, auf einen entsprechen­den Artikel der Verfassung Kroatiens berufen. Er hat sich aber "freiwillig" dem Tribunal zur Verfügung gestellt, nachdem die US-Regierung massiv auf einen solchen Schritt hin gedrängt hatte. Fazit: Gewiss sind internationale Rechts­setzungen der neuen Rechtsentwicklung im internationalen Bereich anzupassen. Fehlt der Wille hierzu, können interna­tionale Machtstrukturen diesen Mangel ausgleichen, eine sicher problematische Entwicklung. Ein prinzipieller Einwand gegen die Funktionsfähigkeit des inter­nationalen Tribunals ist auch hiermit nicht gegeben.

Drittens wird kritisch darauf verwiesen, daß gegen diverse Angeklagte "in ab­sentia" verhandelt werden müsste, und daß gemäß den Statuten des Tribunals dann eine Verurteilung nicht möglich wäre - die Angeklagten hätten keine Möglichkeit, sich rechtliches Gehör zu verschaffen. Auch dieser Einwand sticht nicht. Zum einen ist faktisch darauf zu verweisen, daß die betroffenen Staaten auf die neue Entwicklung hin nunmehr reagieren und Beklagte ausliefern. Aber auch wenn gegen Abwesende verhandelt würde - die Abschreckungswirkung sol­cher Verfahren dürfte derjenigen von regulären Prozeduren mit Anwesenheit der Angeklagten gleichkommen.

Gewiss bleibt viertens in der Kritik des Dayton-Abkommens festzuhalten, daß unter den Nachfolgestaaten Jugosla­wiens keine Übereinkunft über die Rechtsfolgen für Kriegsverbrechen in diesem Territorium gefunden werden konnte. Das enthebt nun aber die inter­nationale Gemeinschaft nicht der Pflicht, auf Ahndung von Kriegsverbre­chen zu bestehen.

Ein friedenspolitisches Projekt

Bislang sind die VN so verfahren, daß sie Völkerschaften, die sich in der Aus­übung ihrer Rechte beschwert sahen, und denen es gelungen war, sich von ei­ner Vormacht zu sezessionieren, zum Schutze zuerkannte, Subjekt der Völ­kergemeinschaft geworden zu sein, An­spruch darauf zu haben, selbstständig die eigenen Geschicke zu lenken, souve­rän zu sein. Das hat die Zahl der Mit­gliedsstaaten auf mehr als 190 an­schwellen lassen, einschließlich einer Gruppe sogenannter Mikro-Staaten mit weniger als 100.000 Einwohnern (die etwa von den VN die Übernahme ihrer militärischen Verteidigung erwarten).

Je nach Zählweise stehen mehr als 200 weitere prospektive VN-Mitgliedskan­didaten an, welche derzeit mehr oder minder militant ihre völkerrechtliche Verselbständigung einfordern. Die VN, das Generalsekretariat, zeigen sich nunmehr willens, solchen Begehren nicht mehr so ungebrochen zu folgen, wie dies in der Vergangenheit der Fall war. Es ist ansonsten eine ernsthafte Ge­fährdung der VN-Strukturen insgesamt zu erwarten. Vielmehr wird nach neuar­tigen Problemlösungen gesucht - einer Hochzeit für die Bildung neuartiger in­ternationaler Institutionen.

Der Mehrzahl sich in ihren Rechten be­einträchtigt oder gar gefährdet sehenden Völkerschaften wäre, um ein ernstes, aber zentrales Beispiel zu geben, vor­aussehbar entscheidend geholfen, wenn es ein internationales Forum gäbe, dem ohne Furcht vor Sanktionen Beschwer­den vorgetragen werden könnten, und welches Kompetenzen hätte, Abhilfe zu schaffen. Vorschläge für solche Abhil­fen kursieren, etwa die internationale Garantie von Minoritätenstatuten durch die VN.

Schlußfolgerungen

Die Hindernisse, welche sich gegenüber selbst solch einem begrenzten Vor­schlag auftürmen, sind gewaltig. Grundprinzipien des Völkerrechts, etwa das Gebot der Nichteinmischung in die inneren Angelegenheiten von Staaten (in der Charta der VN gefaßt in Art. 2) stehen dagegen. Und doch drückt dieses Projekt die Kernidee von Fortschritt in den internationalen Beziehungen aus:

-     Das System der VN, ihre Charta, ist nach vorn offen. Sie stellen kein star­res Regulatorium dar, als welches sie oft begriffen werden.

-     Der politische Wandel erfordert in­ständig die Infragestellung von Fest­legungen, die 1945 mit der Nieder­schrift der Charta der VN und an­derswo erfolgten. Das Recht der Völ­ker ist etwas Lebendiges, daß dem Ideal von Demokratie nachstrebt.

-     Damit sind wir bei der Kernthese. Demokratieentwicklung und Recht­sentwicklung stehen in einem sehr di­rekten Zusammenhang. Die Mitwir­kenden in einem demokratischen Gemeinwesen, und dieses ist nun­mehr global zu konzipieren, haben Anspruch darauf, sich im Rechtsraum zu bewegen. Die Rechtsentwicklung folgt, unterstützt, ja läuft gelegentlich vor der Demokratieentwicklung.

-     Recht als Regulator in Konflikten bietet die Alternative zu Krieg. Die Entwicklung von Recht erfolgt nicht im Selbstlauf. Sie ist entscheidend vom politischen Willen der Beteilig­ten abhängig. Friedenspolitik wird künftig verstärkt Rechtspolitik sein müssen.

Den Beitrag haben wir leicht gekürzt aus ami Nr. 7-8/96 entnommen.

Quellen:

1     Vorwort von Willy Brandt zur ersten Ausgabe der Zeitschrift Recht und Politik. Vierteljah­reshefte für Rechts- und Verwaltungspolitik im Jahre 1965;

2     Dan Diner, "Völkerrecht", Stichwort in: An­dreas Boeckh (Hg.), Internationale Beziehun­gen, Bd. 5 von Pipers Wörterbuch zur Politik, München/Zürich 1984, S.514;

3     Alle Zitierungen zu Resolution 808 aus: Reso­lutions and Decisions of the Security Council 1993. Official Record: forty-eight year, VN, New York 1994, S/INF/49, S.28.