Die Themenstellung in der Überschrift enthält zwei Prämissen: Die erste trifft zweifelsfrei zu. Bei der 1975 gegründeten Konferenz über Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (KSZE) handelte es sich um eine Institution ohne militärischen Unterbau, die mithin allein auf gewaltfreie und insofern zivile Mittel angewiesen blieb. Daran hat sich auch nach ihrer Umbenennung in Organisation für die Sicherheit und Zusammenarbeit (OSZE) 1995 nichts geändert. Komplizierter verhält es sich mit der zweiten Prämisse einer gelungenen Institutionalisierung samt späterer Marginalisierung, kommt es hier doch entscheidend auf den Maßstab an, an dem Erfolg gemessen wird.

Wer sich noch vor der  Charta von Paris 1990 in eine Zeitmaschine gesetzt hätte, um 35 Jahre später im Jahre 2025 einen Blick auf das aktuelle Organigramm der OSZE zu werfen, würde sich erstaunt die Augen reiben. Denn aus der stets abbruchgefährdeten Konferenzfolge ist nunmehr eine feste Institution geworden. Diese verfügt mit ihren Entscheidungsgremien über einen steten politischen Austausch, und sie besitzt eigene mit einzelnen Konfliktfeldern betraute Durchführungsorgane wie beispielsweise den Hohen Kommissar für Nationale Minderheiten, die um ihr nahestehende Einrichtungen wie den Vergleichs- und Schiedshof ergänzt werden. Hinzu kommen etliche Feldmissionen zur frühzeitigen Krisenentschärfung. Kurzum: Das Organigramm (1) suggeriert den Aufwuchs zur regionalen Institution, welche die europäische Ordnung auf friedenslogische Weise gestaltet.

Das Urteil über die erste Hälfte der zweiten Prämisse liegt daher nahe: Institutionalisierung geglückt. So plausibel dieser Augenschein sein mag, übersieht er doch ein Paradox: Der Aufwuchs nach Ende des globalen Systemkonflikts, für dessen gewaltfreie Abwicklung die damalige KSZE einen unverzichtbaren Beitrag leistete, erfolgte parallel zu ihrer politischen Marginalisierung. Zugespitzt: Die politische Deklassierung bildete geradezu die Voraussetzung des sukzessiven Ausbaus. Um diese Aussage zu verstehen, muss man sich wieder zur  Charta von Paris zurückbeamen: Denn mehr als eine Schrumpf-Institutionalisierung ist damals nicht zustande gekommen. Die grobe Verstetigung des politischen Prozesses, ein kleines Sekretariat sowie eine Konfliktverhütung genannte Einrichtung mit äußerst begrenzten Funktionen bei der Unterstützung vertrauens- und sicherheitsbildender Maßnahmen (VSBM) sowie ein Büro für freie Wahlen – das war alles. Aber wieso? Schließlich haben die Staats- und Regierungschefs in ihrer  Charta von Paris doch die Ära „der Konfrontation und der Teilung Europas“ für beendet erklärt, um ein „neues Zeitalter der Demokratie, des Friedens und der Einheit“ auszurufen. (2)

OSZE als Konkurrenz zur NATO?

Eine Analyse der damaligen Vorschläge zur künftigen Rolle der KSZE gibt bereits die Antwort. Die NATO-Staaten fürchteten die Konkurrenz zu ihrem Bündnis. Daher standen die meisten von ihnen einer Stärkung des Helsinki-Prozesses skeptisch bis ablehnend gegenüber. Erst als nicht nur die Bundesrepublik Deutschland, sondern auch die USA erkannten, dass sie der Sowjetunion etwas anbieten mussten, um deren Zustimmung für die NATO-Mitgliedschaft eines vereinten Deutschlands zu erhalten, arrangierten sie sich zumindest mit jener eher optischen als substanziellen Aufwertung der KSZE, wie sie in der  Charta von Paris abgebildet ist.

Damit bremsten die NATO-Staaten alle Vorschläge mit wirklich gesamteuropäischer Perspektive aus. Nicht nur die Sowjetunion, auch andere Mitglieder der sich auflösenden WVO warben für eine politisch relevantere und zur Konfliktbewältigung fähigere KSZE. Die Tschechoslowakei präsentierte damals einen besonders weitreichenden Vorschlag, der daher nähere Betrachtung verdient. Sie setzte sich nicht nur gemeinsam mit der Deutschen Demokratischen Republik und Polen für einen friedenspraktischen Unterbau ein, zu dem unter anderem ein „Zentrum zur Verhütung und Beilegung von Konflikten“ zählte, das neben dem Aufbau eines Systems friedlicher Streitbeilegung auch Empfehlungen zur Problemlösung hätte aussprechen können. Darüber hinaus brachte die Tschechoslowakei das Konzept eines „Europäischen Sicherheitsausschusses“ ins Spiel, den ihr Außenminister Jiří Dienstbier im Mai 1990 erläuterte (3): Dieses Gremium sollte zunächst „neben den beiden Sicherheitsbündnissen operieren, bis sie ihre Aufgabe verlieren“ (Herv. SJ). In der zweiten Phase galt es eine „Organisation der Europäischen Staaten“ zu schaffen, die „bereits auf der Grundlage eines gesamteuropäischen Vertrags existieren“ würde. Dieser Kontrakt ergänzte die Vorgaben des Helsinki-Dekalogs um „die Verpflichtung zur Kooperation im Fall der Notwendigkeit für die gemeinsame Verteidigung eines Mitgliedstaats, der angegriffen wird“. In dieses nunmehr binnenwirksame kollektive Sicherheitssystem hätte explizit auch die NATO aufzugehen, da deren weitere Existenz „als mächtige Struktur von 16 privilegierten Staaten“ für „die Sicherheit von niemandem von uns nützlich sein“ würde, so Dienstbier. Für die dritte Phase im kommenden Jahrtausend schwebte ihm gar die „Vision [eines] konföderierten Europa[s] vor“.

Mit den bescheidenen Ergebnissen des Pariser Gipfels stellte sich bei der Tschechoslowakei aber schnell visionäre Ernüchterung ein. Bereits im März 1991 wollte ihr Staatspräsident Václav Havel zwar den Glauben noch nicht aufgeben, dass die „NATO ein[en] soliden Kern, Eckstein oder Stützpfeiler“ einer aus der KSZE erwachsenden „zukünftigen paneuropäischen Sicherheitsunion sein könnte“, allerdings räumte er zugleich ein, dass der „Weg dahin wahrscheinlich länger und komplizierter sein wird“ als ursprünglich angenommen. (4) Dieser Weg versandete spätestens mit der Entscheidung der NATO 1994, künftig nicht mehr über das Ob, sondern nur noch das Wie ihrer Osterweiterung verhandeln zu wollen. Der in der OSZE anberaumten Diskussion über die gesamteuropäische Sicherheitsordnung war damit der Garaus gemacht.

Gewiss kann, ja muss man aus friedenspolitischen Erwägungen dem vorgeschlagenen kollektiven Sicherheitssystem aufgrund seiner militärischen Unterfütterung kritisch gegenüberstehen, weshalb die Tschechoslowakei sich zusätzlich für eine friedenspraktische Infrastruktur samt Abrüstung engagiert hatte. Das schnelle Karriereende ihres ambitionierten Vorschlags verdeutlicht aber vor allem eines: Dass immer mehr mittel- und osteuropäische Staaten zur NATO keine überzeugenden Alternativen sahen, lag auch daran, dass deren Mitglieder zumindest eine davon ausschalteten, um anschließend die Tür zur Allianz sperrangelweit zu öffnen: Die Kandidaten brauchten nur noch hindurchzugehen.

Ein „Restpuls“ ist noch da

Die Antwort auf die Frage, ob der Aufbau eines zur konstruktiven Konflikttransformation fähigen gesamteuropäischen Systems, in dem sich alle Beteiligten friedens- und sicherheitspolitisch gut aufgehoben gefühlt hätten, die abgrundtiefe Entfremdung im OSZE-Raum vermieden hätte, bliebe aufgrund ihres kontrafaktischen Charakters notgedrungen spekulativ. Plausibel ließe sich jedoch annehmen, dass die Erfolgswahrscheinlichkeit höher gewesen wäre. Spätestens seit dem völkerrechtswidrigen Angriffskrieg Russlands gegen die Ukraine ist das politische Klima aber so eisig wie selbst in Zeiten des Kalten Krieges nicht.

Woraus lässt sich dann überhaupt noch Hoffnung auf eine gesamteuropäische Ordnung schöpfen, in der nicht nur der Ukrainekrieg überwunden wäre, sondern zwischen- und innerstaatliche Kriege, aber auch andere Formen personaler Großgewalt keine Rolle mehr spielten? Nun: Zumindest sprichwörtlich leben Tote bekanntlich länger. Und die OSZE mag zwar auf der politischen Intensivstation liegen, hat aber noch Restpuls. Auf ihrem letzten Ministertreffen in Valletta im Dezember 2024 konnten sich die Beteiligten immerhin auf die Besetzung wichtiger Posten einigen. Die Teilnahme der Außenminister sowohl der USA als auch Russlands kann zumindest als Indiz dafür gelten, dass deren Interesse an der Organisation noch nicht ganz erloschen ist – allen gegenteiligen Bekundungen Sergej Lawrows zum Trotz, der ihr „‘in keinem Bereich mehr eine sinnvolle Rolle‘“ zumaß. (5) Entscheidend wird nicht nur sein, über welche Institutionen die OSZE im Einzelnen verfügt bzw. verfügen wird. Insbesondere kommt es auf die politische Bereitschaft aller Akteure an, sie notfalls wider Willen im Dienste nachhaltigen Friedens und gemeinsamer Sicherheit auch zu nutzen.

Anmerkungen

• (1) https://www.osce.org/files/f/documents/1/7/35780_2.pdf
• (2) Charta von Paris für ein neues Europa. Erklärung des Pariser KSZE-Gipfels der Staats- und Regierungschefs, in: Presse- und Informationsamt der Bundesregierung (Hrsg.): Bulletin, Nr. 137. Bonn, 24. November 1990, S. 1409-1415; hier: S. 1409.
• (3) Dienstbier, Jiří: Die Außenpolitik der Tschechoslowakei in einer neuen Zeit. Vorschläge zur wirtschaftlichen Gesundung Osteuropas, in: Europa-Archiv, 13-14/1990, S. 397-407; hier: S. 403f.
• (4) Havel, Václav: Ansprache des tschechoslowakischen Staatspräsidenten Václav Havel am Sitz der Nordatlantischen Verteidigungsorganisation (NATO) in Brüssel am 21. März 1991, in: Europa-Archiv, 10/1991, S. D 243-248; hier: S. D 244.
• (5) Sergej Lawrow zit. nach: Streit und Einigung. OSZE-Gipfel mit Lawrow und Blinken, in: Frankfurter Allgemeine Zeitung vom 06.12.2024.

Dr. Sabine Jaberg ist Mitglied der AG Friedenslogik bei der Plattform für Zivile Konfliktbearbeitung (PZKB). Sie arbeitet als Dozentin für Friedensforschung an der Fakultät Politik, Strategie und Gesellschaftswissenschaften bei der Führungsakademie der Bundeswehr in Hamburg.