Angesichts des 11. Septembers und der Folge-Anschläge bedarf es einer effektiven Strafverfolgung und Vorbeugung. Aber es ist nicht akzeptabel, dass die Beobachtung und Untersuchung von Menschenrechtsverletzungen behindert werden und diejenigen, die solche Menschenrechtsverletzungen, zu denen es im Rahmen der Terrorismusbekämpfung kommt, nicht zur Verantwortung gezogen werden (Beispiele lassen sich in vielen Ländern finden, aus jüngster Zeit sind die Kriegssituationen in Afghanistan und Irak zu nennen).

Nicht alle Methoden der Terrorismusbekämpfung sind rechtlich zulässig. Die gezielte Tötung von Terrorismusverdächtigen im Ausland, die Verbringung von Gefangenen in Länder mit langjähriger Foltertradition oder auch die Schaffung rechtsfreier Inseln wie in Guantánamo, Diego Garcia und anderen Orten, wo Gefangene außerhalb jeder rechtsstaatlichen Kontrolle festgehalten werden, sind nicht mit den Menschenrechten zu vereinbaren. Foltervorwürfe sind bereits mit Blick auf Diego Garcia Ende letzten Jahres erhoben worden. (2) Wenn es zu ernsthaften Anschuldigungen zu Menschenrechtsverletzungen kommt, sind in der Regel keine rechtsstaatliche Verfahren erkennbar, nach denen Vorwürfe transparent untersucht und die Ergebnisse veröffentlicht werden.

In den USA selbst sind im Rahmen der Terrorismusbekämpfung rechtsstaatliche Kontrollen staatlichen Handelns z.T. außer Kraft gesetzt, z.T. unzulässig eingeschränkt worden. So hat man in Abschiebungsverfahren gegen terrorismusverdächtige Ausländer/innen zunächst die Öffentlichkeit pauschal ausgeschlossen. In letzter gerichtlicher Instanz wurde dieses Verfahren aber für verfassungskonform erklärt. In vielen anderen Ländern sind sehr viel drastischere Maßnahmen eingeführt oder bestehende Maßnahmen verschärft worden.

Damit stellt sich die Frage, ob der völkerrechtliche Menschenrechtsschutz eine effektive legale Bekämpfung des Terrorismus zulässt und was die Vereinten Nationen als Hüter des Menschenrechtsschutzes hierzu beitragen können.

Zum völkerrechtlichen Menschenrechtsschutz in Ausnahmezuständen
Der völkerrechtliche Menschenrechtsschutz hat nicht alle Menschenrechte als absolute Rechtsstandards ausgestaltet, die jederzeit gelten müssen, sondern Einschränkungen für den Notstandsfall zugelassen. So ist z.B. im UN-Pakt über bürgerliche und politische Rechte (Zivilpakt) nach Art. 4 die zeitweilige Außerkraftsetzung (Derogation) von Rechten möglich, wenn "das Leben der Nation (des Staates) bedroht" und dieser amtlich verkündet wurde. (3) Die Staaten können dann Maßnahmen ergreifen, die die Lage unbedingt erfordert, vorausgesetzt, dass diese ihren sonstigen völkerrechtlichen Verpflichtungen nicht zuwiderlaufen und keine Diskriminierung allein wegen der Rasse, der Hautfarbe, des Geschlechts, der Sprache, der Religion oder der sozialen Herkunft enthalten. Sie sollen sich jedoch darum bemühen, diese Gefahr möglichst zeitnah verringern, um den Notstand wieder aufheben zu können.

Unter den westlichen Staaten hat bisher nur Großbritannien eine entsprechende Erklärung gegenüber den UN und dem Europarat (in der Europäischen Menschenrechtskonvention regelt Art. 15 den Notstandsfall) abgegeben. Es waren und sind Zweifel angebracht, ob eine solche Bedrohung für das Land tatsächlich vorlag; belegt wurde sie jedenfalls nicht von der Regierung Blair. Entscheidend war hier offensichtlich weniger ein wirklicher Notstandsfall, sondern es ging darum, durch diese Erklärung die Handlungsfreiheit zu gewinnen, Menschenrechtsstandards außer Kraft zu setzen. Dadurch wurde die Internierung von Ausländer/innen ohne Anklage oder Gerichtsverfahren - allein aufgrund einer Entscheidung des Innenministers - rechtlich zulässig.

Dagegen werden in dem genannten VN-Pakt als notstandsfeste Menschenrechte das Verbot von Diskriminierung und Sklaverei, der Folter und bestimmte Rechte beim Gerichtsverfahren sowie das Recht auf Gedanken-, Gewissens- und Religionsfreiheit genannt.

Nach der EMRK Art. 15 gelten als notstandsfeste Rechte das Recht auf Leben, das Folterverbot, das Verbot der Sklaverei und Leibeigenschaft, das Rückwirkungsverbot, die Anerkennung der Rechtsfähigkeit, der Strafklageverbrauch und das Verbot der Doppelbestrafung.

Im Völkergewohnheitsrecht sind darüber hinaus als immer geltende Menschenrechte die Mindestgarantien für ein faires Gerichtsverfahren festgeschrieben.

Der erste Befund lautet daher: Der Menschenrechtsschutz erlaubt Staaten, von einer Reihe von Rechten in einem zuvor erklärten Notstandsfall abzuweichen. Es gibt aber auch notstandsfeste Menschenrechtsstandards, die der Abwägung im Einzelfall entzogen sind. Fast alle westlichen Staaten haben keinen Notstand nach dem 11. September erklärt, wohl aber neue Gesetze gegen den Terrorismus verabschiedet und neue Koordinationen (z.B. international zwischen Polizei, Geheimdiensten und Militär sowie der Justiz) und eigene staatliche Einrichtungen ins Leben gerufen.

Neue Fragen an das Völkerrecht
Vor dem 11. September 2001 stellten strafrechtliche Maßnahmen das traditionelle Instrumentarium im Kampf gegen den Terrorismus dar. Die strafrechtliche Verfolgung von terroristischen Täter/innen dient dazu, diese unschädlich zu machen und ein weitgehend sicheres Umfeld wiederherzustellen. Effektives, rechtsstaatliches Handeln soll der Abschreckung und somit der Prävention von terroristischen Taten dienen. Im Rahmen der Vereinten Nationen konnte bisher kein umfassendes Abkommen gegen den Terrorismus, das im Entwurf vorliegt, verabschiedet werden. Politische Meinungsverschiedenheiten vor allem mit islamischen Staaten - Stichwort Widerstand gegen die israelische Besetzung Palästinas - verhindern dies. Es sind aber zwölf VN-Abkommen zu verschiedenen Typen von Straftaten verabschiedet worden.

Eine neue Entwicklung trat nach dem 11. September insofern ein, als das Recht von Staaten zur Selbstverteidigung gegen eine externe Aggression (Art 51 der VN-Satzung) nun auf einen nichtstaatlichen Akteur, Al-Qua`ida, bezogen wurde. Die USA erklärten einen "Krieg gegen den Terrorismus" wie zuvor gegen Kriminalität und Drogen. Krieg ist aber hier eher ein irreführender Begriff, da gerade nicht die Einhaltung der für den Kriegszustand im Völkerrecht festgelegten Schutzmaßnahmen (vor allem: die vier Genfer Konventionen von 1949 und die beiden zwei Zusatzprotokolle von 1976) beabsichtigt war. Der Begriff sollte wohl vor allem "Härte" und die vorrangige Rolle militärischer Mittel signalisieren. Völkerrechtlich geht es um die Frage der "Reichweite" des Rechts auf Selbstverteidigung, zeitlich wie räumlich. Wenn der VN-Sicherheitsrat bereits Maßnahmen zur Abwehr der externen Aggression getroffen hat, wie lange lässt sich dann Selbstverteidigung begründen? Neu ist überdies, dass ein nicht-staatlicher Akteur wie Al Qua`ida einen Staat angreift. Dies ist so in der VN-Satzung nicht vorgesehen, da hier traditionell von Staaten ausgegangen wird. Rechte und Pflichten des non-state actor ist eines der neuen Themen für das Völkerrecht.

Die fortschreitende Ausweitung des Völkerrechts ermöglicht hier größere Flexibilität, um international relevante "neue" Probleme, wie z.B. den internationalen Terrorismus, den Drogenhandel, die Verbreitung von Massenvernichtungswaffen u.a., effektiver angehen zu können. Sie birgt aber auch die Gefahr, dass Grauzonen entstehen, in denen die Menschenrechte nur bedingt eingefordert werden können, die staatliche Rechenschaftspflicht verwischt wird und aufgrund unklarer rechtlicher Verhältnisse nur vermindert eingeklagt werden kann.

Die Rolle der Vereinten Nationen bei der Terrorismusbekämpfung
Der VN-Sicherheitsrat hat unmittelbar nach dem 11. September in Resolution 1373 vom 28.9.2001 die Verpflichtung der Staaten zur Verhütung terroristischer Handlungen betont. (4) Jede Handlung des internationalen Terrorismus stelle eine Bedrohung des Weltfriedens und der internationalen Sicherheit dar und müsse mit allen zur Verfügung stehenden legalen Mitteln bekämpft werden. Die Resolution bestätigt den Grundsatz der individuellen und kollektiven Selbstverteidigung und die Pflicht jedes Staates, weder terroristische Aktivitäten zu dulden noch zu unterstützen. Die eingeforderte Zusammenarbeit zwischen den Staaten hat zum Ziel, sämtliche Finanzquellen des Terrorismus auszutrocknen und die Vorbereitung terroristischer Handlungen zu unterbinden. Auch wurde ein siebenköpfiger Ausschuss gegen Terrorismus (UN Counter-Terrorism Committee/CTC) eingesetzt, dessen Angehörige sich aus den Mitgliedstaaten des Rats zusammensetzen. Er soll Berichte der Staaten über ihre Bemühungen entgegennehmen und auf Anfrage beraten.

Beim Thema Menschenrechte/Terrorismusbekämpfung sind die Monitoring-Mechanismen der Vereinten Nationen sehr schwach. Es gibt keinen eigenen thematischen Berichterstatter oder eine Arbeitsgruppe für dieses Gebiet der VN-Menschenrechtskommission; ein Vorschlag von NGOs in diesem Jahr wurde nicht aufgenommen. Die VN-Unterkommission hat als Sonderberichterstatterin Frau Koufa ernannt, die alle zwei Jahre einen Bericht zu allgemeinen Trends vorlegt.

Das VN-Hochkommissariat für Menschenrechte ist dabei, sich Kompetenz zum Thema aufzubauen. Das Angebot der VN-Hochkommissarin Robinson zur Kooperation mit dem bereits erwähnten Antiterrorkomitee des VN-Sicherheitsrates wurde lange Zeit nicht angenommen; Vorschläge für Punkte, die bei der Beurteilung der Staatenberichte berücksichtigt werden sollten, fielen auf taube Ohren. (5) 2002 kam es zu einem Treffen mit ihrem Nachfolger Mello, aber bisher gibt es noch keine regelmäßige Zusammenarbeit. Bis heute enthalten die Berichtslinien keine Menschenrechtsaspekte. (6) Immerhin hat der VN-Sicherheitsrat 2003 allgemein zur Einhaltung der Menschenrechte aufgefordert. Bei den Länderberichterstatter/-innen der Menschenrechtskommission (MRK) ist die Berücksichtigung des Themas ungleichmäßig, zu vielen relevanten Ländern gibt es gar keine Berichterstatter. Der letzte Bericht zu Afghanistan im Herbst 2002 z.B. fiel erstaunlich vorsichtig und sicher nicht annähernd umfassend aus. Insgesamt fehlt es an einer systematischen, auch länderübergreifenden Beobachtung und Bewertung der neueren Entwicklungen. (7)

Ende Oktober 2003 haben führende Menschenrechtsorganisationen die Einsetzung eines neuen Mechanismus zur Beobachtung der Terrorismusbekämpfung gefordert (NGO Declaration Demands International Monitoring of Human Rights Practices in Terrorism Fight). Unterzeichner sind u.a. die Internationale Juristenkommission, amnesty international und Human Rights Watch. (8)

Schlussfolgerungen
Als wesentliche Schlussfolgerungen eines im Juli 2003 vom Deutschen Institut für Menschenrechte veröffentlichten Studie lässt sich festhalten:
 

•  Bei der Terrorismusbekämpfung nach dem 11. September überwiegt stark die Tendenz, sich auf militärische und polizeiliche Anti-Terror-Maßnahmen zu beschränken und damit strukturelle Ursachen der Bereitschaft zur Unterstützung des Terrorismus außer Acht zu lassen. Ergänzend zur militärischen Bekämpfung des Terrorismus haben Politiker, Regierungen und internationale Organisationen vielfach Maßnahmen im Bereich der politischen und Entwicklungszusammenarbeit gefordert. Weder auf internationaler, europäischer noch auf deutscher Ebene ist es bisher zu umfassenden Bemühungen gekommen, gezielt und umfassend strukturelle Ursachen der Entstehung und Unterstützung terroristischer Gruppen anzugehen und Ressourcen, Konzepte und politische Aufmerksamkeit hierauf richten.
   
•  Einige der Maßnahmen der Terrorismusbekämpfung unterminieren in vielen Staaten der Welt grundlegende Menschenrechte, vor allem Rechte des UN-Paktes über bürgerliche und politische Rechte, und zwar über die Einschränkungen hinaus, die wichtige Menschenrechtsabkommen im Notstandsfall durchaus vorsehen. Aber auch Normen des humanitären Völkerrechts sind betroffen (z.B. in Guantánamo)
   
•  Eine systematische, unabhängige Beobachtung der Menschenrechts- und Völkerrechtskonformität von Anti-Terror-Maßnahmen ist nicht gewährleistet. So wurde in vielen Fällen das Schicksal von Zivilist/innen, die im Kampf gegen den Terror verwundet oder getötet wurden, nicht aufgeklärt (Bsp. Afghanistan). Es muss daher auch bei demokratischen Staaten, die Soldaten nach Afghanistan entsandt haben, von einem gewissen "Kontrollverlust" gesprochen werden.
   

Es erstaunt das gänzliche Fehlen einer offiziellen Beobachtung/Dokumentation, in welcher Form die zivile Bevölkerung in Afghanistan von Krieg und Terrorismusbekämpfung betroffen ist, - vor allem, wenn man bedenkt, dass vor allem die Zivilbevölkerung damit erneut zum Opfer wird. Auch nachdem mehrere Vorfälle schwere Fehler in der Kriegsführung und auch Menschenrechtsverletzungen bzw. Verletzungen des humanitären Völkerrechts nahe legen, fehlt es meist an Rechenschaftslegung oder gar Strafverfolgung, wie man sie gemeinhin demokratisch verfassten Gesellschaften zuschreibt.

In Zukunft gilt es VN-Mechanismen wie die Sonderberichterstatter/innen der VN-Menschenrechtskommission und das VN-Hochkommissariat für Menschenrechte darin zu stärken, Anti-Terrorismus-Maßnahmen unter dem Blickwinkel des Menschenrechtsschutzes zu beobachten und Empfehlungen zu formulieren. Ohne eine hinreichende politische Unterstützung auch durch hieran interessierte Regierungen ist freilich die Erfüllung dieser umfangreichen Aufgabe nicht möglich.

Deutsches Institut für Menschenrechte
Das Deutsche Institut für Menschenrechte hat 2002 einen Bericht "Menschenrechtliche Erfordernisse bei der Bekämpfung des Terrorismus" mit den Ergebnissen eines Fachgesprächs veröffentlicht (elektronisch zugänglich über die website www.institut-fuer-menschenrechte.de, Archiv). Im November 2003 wird die deutsche Übersetzung des Berichts "Menschenrechte nach dem 11. September" des Genfer International Council on Human Rights Policy publiziert, mit dem Schwerpunkt auf den Folgen des 11. Septembers für die internationale Menschenrechtsbewegung. Für den Winter 2003 ist eine kurze Analyse zum Thema Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte in Deutschland und auf der EU-Ebene geplant.

Veröffentlichungen u.a.: Menschenrechte in der Dritten Welt, München 1986, Ursachen und Folgen von Menschenrechtsverletzungen in der Dritten Welt, Saarbrücken 1986; Neue Demokratien und Militär in Lateinamerika, Frankfurt a. M. 2001, (Ko-Autor), Internationale Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte, Berlin 2003.

Anmerkungen:

1 Dieser Beitrag entstand am Deutschen Institut für Menschenrechte. Er beruht auf der Studie Wolfgang S. Heinz/Stephanie Schlitt/Anna Würth, Internationale Terrorismusbekämpfung und Menschenrechte, Berlin 2003.
 

2 Vgl. den Bericht der "Washington Post" vom 26.12.2002. Am 24.7.2003 hat amnesty international Foltervorwürfe gegen US-Truppen im Irak im Umgang mit Gefangenen veröffentlicht.
 

3 Vgl. Anna-Lena Svensson-MacCarthy, The International Law of Human Rights and States of Exception, Den Haag 1999 und Eckart Klein, Einige Betrachtungen zu General Comment No. 29 (2001) des Menschenrechtsausschusses, in: MenschenRechtsMagazin, Heft 2, 2003, S. 126-131.
 

4 http://www.un.org/Docs/sc/committees/1373/
 

5 Vgl. den Vorschlag zu einer "zusätzlichen Richtlinie" des VN-Hochkommissariats,, in Dt. in Heinz u.a. 2003, S. 51-62 (Anmerk. 1).
 

6 International Helsinki Federation for Human Rights, Anti-terrorism Measures, Security and Human Rights. Developments in Europe, Central Asia and North America in the Aftermath of September 11, Wien, 2003, S. 43.
 

7 Für die Probleme der Menschenrechtsbewegung mit dem neuen Thema siehe die Studie des International Council on Human Rights Policy: Deutsches Institut für Menschenrechte (Hrsg.), Menschenrechte nach dem 11. September, Berlin 2003.
 

8 Amnesty International, Association for the Prevention of Torture, International Federation of Action by Christians for the Abolition of Torture (FIACAT), International Commission of Jurists, International Rehabilitation Council for Torture Victims (IRCT), Redress: Seeking Reparation for Torture Survivors, and World Organization against Torture (OMCT)), as well as Fédération Internationale des Ligues des Droits de l`Homme (FIDH), Friends World Committee for Consultation (Quäker), Human Rights Watch, und International Service for Human Rights.