Mit der Überwachung von Vereinbarungen wie dem im Minsk-II-Abkommen enthaltenen Waffenstillstandsbeschluss wurde und wird die Organisation für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa (OSZE) beauftragt. Welche Möglichkeiten und welche Probleme hat die OSZE, ihren Auftrag zu erfüllen?

Die OSZE entstand 1995 in der Nachfolge der KSZE, der Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit in Europa. Mit der 1990 erwarteten Beendigung des Ost-West-Konflikts schien das Format einer „Konferenz“ nicht mehr angemessen, so dass zum 1.1.1995 die OSZE als „Organisation“ gebildet wurde. Die OSZE ist die heute (neben dem Europarat)  einzige verbliebene euro-atlantische Organisation, der Russland als Vollmitglied angehört und in der Moskau seine Position und seine Anliegen zu regionalen Sicherheitsfragen darlegen kann.

Für die Erfüllung ihrer Überwachungsaufgaben in der Ukraine ist es von immenser Bedeutung, dass neben Russland als Schutzmacht der Separatisten in der Ostukraine auch die Ukraine als zweite Konfliktpartei, aber auch zahlreiche weitere und vor allem auch neutrale Staaten diesem Gremium angehören.

Eine Vereinbarung über einen Waffenstillstand zu überwachen, bedeutet nicht, einen Waffenstillstand erzwingen zu können. Zu einem solchen Waffenstillstand müssen die jeweiligen Konfliktparteien bereit sein und auch dazu, die entsprechenden Inspektionen zuzulassen. Gibt es Verletzungen der Vereinbarung, so können die Inspekteure der OSZE diese nur protokollieren und auch das nur in dem Maße, indem sie selbst vor Ort Augen- und Ohrenzeugen sind, um festzustellen, dass es am konkreten Ort aus einer konkreten Richtung einen Beschuss mit konkreten Waffen gab. Dass es zu dieser Feststellung entsprechend ausgebildeten Personals, also in der Regel Militärs bedarf, versteht sich von selbst.

Eines der Kernprobleme der Überwachung besteht daher darin, eine genügend große Zahl von Inspekteuren in dem zu beobachtenden Gebiet zu stationieren. Gerade in der Zeit vor (aber auch nach) dem Minsk-II-Abkommen wurde und wird vonseiten der ukrainischen Regierung, aber auch von den USA und NATO-Verbündeten Russland vorgeworfen, die Separatisten in der Ostukraine massiv mit Waffen ausgerüstet und auch mit russischen Soldaten unterstützt zu haben. Die wenigen OSZE-Inspekteure an der ukrainisch-russischen Grenze konnten nur ehrlichen Gewissens erklären, sie hätten nichts dergleichen bemerkt. Behindert wurde die Arbeit der OSZE-Inspekteure auch durch ukrainische Milizen und ostukrainische Separatisten, die den Inspekteuren den Zugang zu Standorten verweigerten.

Die ukrainische Regierung hatte wiederholt als Alternative den Vorschlag ins Spiel gebracht, statt der OSZE UNO-Blauhelmtruppen mit der Überwachung zu betrauen. Was hätte das in der Praxis bedeutet? Auch UNO-Blauhelme können dort, wo sie zur  Überwachung eingesetzt werden, nur protokollieren und sich beschweren, wenn sie in ihrer Arbeit behindert werden. Vielleicht mag da bei der ukrainischen Regierung die Hoffnung mitgespielt haben, bei einer Konfrontation eine Änderung des Mandats in Richtung auf einen Kampfeinsatz zu erwirken. Das wäre allerdings etwas prinzipiell anderes als die vereinbarte Überwachung.

Ein anderes Problem im Hinblick auf die OSZE werfen kritische Köpfe wie Andreas Buro auf. Wenn die OSZE nicht, wie vor 1995 angedacht, zumindest eine, wenn nicht die entscheidende Institution zur Diskussion und Entscheidung auch strittiger Fragen europäischer Sicherheitspolitik ist, ist dann nicht – gegebenenfalls zusätzlich zur Organisationsform OSZE – wieder ein Konferenzformat wie die KSZE erforderlich, um einen offenen und variableren Diskussionsprozess zur Lösung komplexer strittiger Fragen sinnvoll?

In den ersten Jahren wurde innerhalb der OSZE noch ernsthaft darüber debattiert, ob die OSZE die Funktion einer Regionalorganisation der UNO einnehmen sollte, so wie es die Organisation für Afrikanische Einheit (OAU) für ihren Kontinent tut. Diese sinnvolle Perspektive wurde leider von den NATO-Staaten sukzessive verworfen und unmöglich gemacht..

Deutliches Zeichen der Krise der OSZE ist, dass seit 1999 kein Gipfeltreffen mehr stattfand, obwohl für solche Treffen ursprünglich ein Zweijahresturnus vereinbart war. Wer immer die OSZE reformieren will, in welche Richtung auch immer, benötigt dafür einen Konsens unter allen 56 Teilnehmerstaaten. Fast wie zu Zeiten des Kalten Krieges stehen sich die USA und Russland gegenüber – allerdings die USA mit NATO- und EU-Staaten als Bündnispartner in einer Position der Stärke, Russland mit nur einigen UdSSR-Nachfolgestaaten in einem lockeren Bündnis -  in einer Position der Schwäche. Alle Groß-und Mittelmächte Europas sind außer in der OSZE auch Mitglieder in EU und NATO. Die EU stellt heute fast die Hälfte der Teilnehmerstaaten, rund 70 Prozent des Budgets und einen großen Teil des OSZE-Personals. Die OSZE ist für diese Staaten nur eine unter mehreren internationalen Organisationen und im Zweifelsfalle die am wenigsten bedeutsame.

2016 wird Deutschland den Vorsitz der OSZE für ein Jahr übernehmen (gegenwärtig ist es Serbien). Die deutsche Zivilgesellschaft ist eingeladen, sich hier mit einzubringen; zu diesem Zweck wird beim ZIF (Zentrum für Internationale Friedenseinsätze) schon dieses Jahr eine Koordinierungsstelle eingerichtet.